特许经营梦碎：“躺赢”项目的安全感也在消失吗

刘敬霞指出：实践中，当实际水量低于保底水量时，政府并非全额买单，而是仅需为未达到的水量缺口支付固定成本，并不支付可变成本。这些固定成本不随水量变化而改变，典型构成如厂房或管网租金、人员基本工资、年度大修基金、贷款本息等刚性支出，与实际运营负荷无关，无论是否处理水，企业都必须支出。对于随水量变化而增减的成本，如污水处理的药剂费、电费、污泥处置费等与实际处理的水量直接挂钩的弹性支出，是用多少、确认多少，政府并不支付。在产能利用率不充分的情况下，企业可能没有收益，甚至是赔本的。

基本水量的保障，对支付而言避免了为“未实际处理的水量”  支付不必要的可变成本，降低结算压力，体现公平性;对项目投资方而言，保障了固定成本的适当覆盖，这是项目生存的核心，可变成本则按实际服务量收取，不额外获利;对项目而言，避免建成后无“水”可以处理而产能闲置“晒太阳”，有利于合理平衡双方利益，适当分担风险，减少争议，确保项目可持续运营。”刘敬霞如是分析。

“新老划断”的艰难博弈

根据PPP新机制(115号文)的要求，新项目确实不再适用“保底量”，要求企业自担市场风险。但矛盾的焦点在于存量项目。

“法不溯及既往，合同应该信守。”刘敬霞律师强调，对于老项目，强行取消保底涉嫌违约。但在实操中，面对强势的地方政府，企业往往被迫妥协。

F先生提出了一个务实的谈判策略：企业可以接受取消保底，但前提是政府必须清偿历史欠费，并重新核定水价，以使企业能够回收投资。“不能以此为借口单方面违约。”

然而，现实往往更残酷。很多地方政府既想取消保底，又不愿提高水价，甚至利用审计结果“压价”。X先生无奈地表示：“财政部门往往一刀切，不跟你讲道理。企业最怕的是即便降价了，最后该欠的还是欠。”

04.政策的“救命稻草”?——84号文与化债实操

就在行业陷入绝望之际，2025年发布的“国办函〔2025〕84号”文被视为存量PPP项目的“救命稻草”之一。北京财指南总经理徐向东表达了较为积极的看法。

专项债置换：从“禁区”到“破冰”

84号文的核心突破，在于“开了个口子”，允许使用地方政府专项债券、中央预算内投资补助、超长期特别国债等资金，来置换社会资本方垫付的建设成本。

“这标志着PPP从纯粹的市场融资回归到政府信用担保的范畴。”徐向东认为，这是当前环保和基建企业摆脱坏账、回收回款的唯一指望。在此之前，专项债与PPP被视为两条平行线，互不兼容。

三种“解套”路径

在实操层面，内蒙古、山东、河南等地已经开始了试点，徐向东梳理了三种主要的置换路径：

存量债务置换(化债逻辑)：将PPP项目欠款确认为企业欠款，发行“解决企业欠款”类别的专项债进行偿还。

资产回购与提前终止(置换逻辑)：政府发行专项债，买断社会资本的投入。如果全额买断，项目即提前终止，资产划归政府或当地国企;如果部分买断，企业可降低杠杆继续运营。

建设资金补缺：对于烂尾或资金链断裂的在建PPP项目，允许专项债直接注入。

“打折偿还”的潜规则与新突破

然而，“解套”是有代价的。

几家龙头企业正在经历一种痛苦的“债务重组”。

徐向东透露，行业内普遍出现了“打折收债”的现象。例如，政府欠付5000万，当地国企或AMC(资产管理公司)可能提出以8折(4000万)收购债权，给企业现金流，企业为了止损只能接受。

刘敬霞律师提出的构想颇具突破性：可否借鉴当年四大资产管理公司处置银行不良资产的成熟模式，构建一套适配环保行业的应收账款盘活机制?

具体而言，由政策性银行出面，从环保运营企业手中批量受让其对地方政府的污水处理费应收账款债权，并迅速向环保企业完成资金兑付。这一操作既能让环保运营企业快速回笼被长期占用的现金流，剥离沉重的难以收回的债权包袱，实现  “轻装上阵”、专注核心运营;又能让政策性银行以市场化、法治化的方式深度参与盘活实体经济，将沉淀的债权资产转化为激活行业活力的  “活水”。而政策性银行持有的对地方政府的债权，则可通过国家层面的专项政策统筹化解，或是以 “时间换空间”  的策略，静待地方经济形势向好、财政实力改善后，由地方政府逐步分期偿还。

这无疑是一举多得的创新突破路径——对环保企业而言，破解了现金流紧绷的生存困境;对地方政府而言，缓解了即时财政支付压力;对政策性银行而言，拓展了服务实体经济的新场景;更能让整个环保行业从“死水一潭”的困局中挣脱出来，重新焕发持续经营的生机与活力。

05.延期与涨价——看起来很美，做起来很难

面对欠费，除了化债，行业内还探讨了“延长特许经营期”和“提高水价”两种自救手段。但从各方反馈来看，这两条路都布满荆棘。

延期：以时间换空间的幻觉?

84号文鼓励“适当延长合作期限”。但在X先生看来，这往往是政府的“缓兵之计”。

“延期只适用于特许经营期在10年内到期的项目。如果还剩20年，你再延10年，通过折现计算出的现值很低，根本无法解决当下的巨额应收账款问题。”

刘敬霞则从法律视角，精准点出了这一机制推行过程中潜藏的多重风险。

她强调，新旧机制的衔接必须严格遵循政策要求：新机制落地之前已实施的PPP项目，其收费需以财政承受能力论证结论为依据;而新机制出台之后，后续新实施的政府和社会资本合作项目，均应不折不扣地按照115号文规定的新机制执行。

根据115号文的明确条款，特许经营期限届满或提前终止的，应按协议约定依法依规做好移交或退出工作；拟继续采取特许经营模式的，应按规定重新选择特许经营者，同等条件下可优先选择原特许经营者。

编辑：徐冰冰