如何组织移交二次供水，破局关键在哪

《供水条例》2026年6月1日起正式施行，“二次供水”这一长期困扰地方政府与供水企业 “要不要做”的选择题，转变为责无旁贷的“如何做”必答题。

从2015年《关于加强和改进城镇居民二次供水设施建设与管理确保水质安全的通知》(以下简称《四部委通知》)开始，多年来，各地在新建二次供水设施规范化、老旧小区不合格设施改造并移交供水企业运维等方面的工作普遍已取得初步成效，但由于改造耗资巨大，财政补贴难以持续，成本计入水价又远超社会承受力，因此，很多地区二次供水移交供水企业专业化管理在实践中陷于停滞，供水“最后一公里”问题悬而未决，成为阻碍行业发展最突出、最迫切需要解决的矛盾之一。

《供水条例》以促进供水事业高质量发展、适应经济社会发展和人民生活需要为立法目的，明确了二次供水设施(共有供水设施)的相关主体责任和工作要求，以及供水经营服务、价格管理等政府监管的规定。对照条例要求，二次供水相关投诉和诉求，已不能简单停留在“管理责任”的边界讨论中;推动共有供水设施交由供水企业专业化运维，也不能简单等同于“一改了之”。

一、地方政府主管部门“施政落脚点”必须考虑财政支付能力和水价承受力

第五条 县级以上地方人民政府对本行政区域内供水安全保障承担主体责任，加强对供水工作的组织领导，统筹研究和协调解决供水工作中的重大问题，将供水工作所需经费列入本级预算。

第十六条 ……居民住宅建筑区划内业主共有的调压调蓄设施及其他共有供水设施(以下统称共有供水设施)，不符合有关规定和国家有关标准要求的，县级以上地方人民政府应当依法有计划地组织实施改造。

二次供水管理显然属于供水工作的重中之重问题，关键在于不同的管理政策以及实施路径，耗资差异巨大，财政的承受能力将主要影响政策和路径的可行性。实践证明，历年来各地按照《四部委通知》出台的“先改后接”政策，对财政补贴形成依赖，随着疫情后财政趋紧，推进效果明显弱化。

第二十六条 制定、调整城市供水价格，应当遵循覆盖成本、合理收益、公平负担的原则，统筹考虑促进节约用水、用户承受能力等因素……因供水价格调整不到位导致供水单位难以达到准许收入的，城市人民政府应当予以适当补偿……

条例明确供水事业坚持公益属性，体现在价格机制上执行严格的政府定价以及缺口补偿。水价的定价程序，首先经过成本监审，得出准许成本，按照准许收益率计算出准许收入，根据水量换算成“准许单价”，然后由物价部门综合考虑社会承受力、相近地区价格水平等因素，形成“建议单价”，经公开听证程序并报政府办公会议批准最终“执行单价”。实际中，地方政府着重考量社会承受力，往往在准许单价基础上“砍一刀”作为最终执行单价，对比准许收入存在较大缺口，是全行业的普遍现象。

供水价格对于水厂管网的固定资产折旧和运营费用等原有准许成本尚且存在缺口的情况下，再加上二次供水设施改造的折旧、利息、运营费用，会进一步加大水价调整压力。按照条例规定，调价缺口属于地方政府的补偿责任，但目前地方财政乏力已成不可回避的普遍问题。此外，在产权未依法转移、改造资金来源和资产归属未清晰界定的情况下，供水企业投入改造资金能否作为有效资产计入成本、能否计提折旧或摊销，存在较强的政策和审计约束。

第二十九条 新建居民住宅的共有供水设施以及地方人民政府组织实施改造后的居民住宅的共有供水设施，依法交由供水单位负责运行维护。对前述规定以外的居民住宅的共有供水设施，县级以上地方人民政府应当组织逐步将其依法交由供水单位负责运行维护。居民住宅共有供水设施交由供水单位负责运行维护的，运行维护费用按照国家有关规定执行……

强调“依法”是指小区业主共有设施的产权受《物权法》(民法典)保护，共有产权的权利义务不因共有设施交由供水企业负责专业化运维以及政府组织实施改造而改变。结合前述供水定价原则以及政府补偿责任的规定，共有供水设施交由供水企业运维以及政府组织实施改造的法律关系是清晰明确的。

关键在于具体的管理模式和政策，改造投入以及运维成本差异巨大。若水价空间或财政支付能力充裕，改造投入和运行维护可按较高标准施行;若当地社会对水价调升的可承受幅度有限，则有必要降低改造投入和运维成本，否则，不但形成政府补偿的沉重压力，而且，供水企业经营难以承担，必然顾虑重重、裹足不前。

因此，地方政府在推进二次供水管理时，不能只讨论“是否移交供水企业”，更要同步回答三个问题：一是财政能否持续承担改造投入;二是水价能否合理疏导新增运维成本;三是改造、运维、监管责任如何依法分担。离开这三个前提，单纯要求供水企业全面接管，既难以持续，也不符合成本约束和高质量发展的要求。

二、供水企业“履责出发点”是拿出成本最优、效果最好的方案和管理体系

第十八条 供水主管部门应当通过与供水单位签订运营服务协议等方式，明确供水有关服务范围、标准、规范、要求以及服务质量评价、退出机制等事项。供水单位应当遵守供水有关服务标准、规范、要求等，加强内部管理，不断提高供水服务质量和效率，为用户提供安全便利、连续稳定、计量准确、公开透明的供水服务。

第二十六条 ……供水单位应当采取措施有效控制生产经营成本。城市供水价格管理办法由国务院价格主管部门会同国务院住房城乡建设主管部门制定……

第二十九条 ……调压调蓄设施的运行维护应当符合国家有关规定和技术规范。有关运行维护单位应当建立完善管理制度，定期进行清洗消毒、水质检测并公开水质信息，确保水质、水压符合国家有关标准。

条例对供水企业的要求是服务质量和效率，以及成本控制。但在以往多年的供水企业接管二次供水政策实践中，各地普遍存在“设施改造即等于提升服务”的误区：主管部门着重改造移交后的责任转移，供水企业则关注改造工程如何实施，结果是花费了巨额的改造资金，供水企业却仍然以现场巡检、热线接警之后派员查障维修的传统模式开展运维作业。由于二次供水泵房星罗棋布，现场设备组成及相互关联复杂，依靠人海战术必然故障响应滞后、查障修复时效差，不但服务质量难获群众满意，而且人工成本、维修物料等运行维护费用过高，严重加大水价成本压力。

显然，供水服务质量和成本控制的关键，并不只是设施硬件本身，更在于是否建立了与二次供水分散化、复杂化特征相匹配的运维体系。除了老旧小区设施确有必要更新改造之外，以商品房为主的绝大多数二次供水设施具备正常使用功能、材质符合卫生规范，即使个别部件确实存在质量问题造成水质、水压或能耗等某方面妨碍供水安全，也仅需要针对性局部更换或维修，大面积改造反而造成不必要的浪费。

提高供水服务质量和效率的关键在于信息化运维体系：利用信息技术，实现基于完整数据信息的远程监控、线上巡检、故障报警生成工单、外业App全程作业指导，不但大幅节省人力、提高服务效率，通过服务公示信息化接受群众监督，真正实现市民满意、社会认可;更应强调的重要价值还体现在基于完整数据信息的AI技术应用，才能够真正解决分散而复杂的二次供水现场运行控制和管理难题，支撑实现从二次供水现场到厂网全系统的优化运行、节能降耗，真正有效控制供水服务成本。

三、“监控先行、按需改造、以监协管、分批移交”是更务实的路径

在财政支付能力和水价承受力都受到约束的现实条件下，二次供水管理不宜简单套用“大规模整体改造后再统一移交”的单一路径。相较于大规模设施整体改造，二次供水信息化监控运维系统的建设投入通常更低，且能够覆盖更大范围的小区和设施，具有较明显的投入产出优势。

因此，更可行的路径应当是：监控先行、按需改造、以监协管、分批移交。 也就是说，通过信息化监控系统把二次供水设施“看得见、管得住、评得准”，根据运行数据判断哪些设施确有改造必要、哪些设施可以通过局部维修或优化运维解决问题，避免仅凭建设年限或主观判断进行大面积改造，减少不必要的资金投入。

理论上，二次供水监控网络覆盖并且数据接入运维信息化系统的小区，供水企业即具备接管开展高效运维的能力。但现实中，水价难以及时调整到位，新增运维成本费用超出供水企业经营承受力，“阶段性”维持物业管理单位对二次供水的运维责任，实行供水企业“以监协管”，后续随着水价调整再分批逐步移交，具有现实可行性。

所谓“以监协管”，供水企业暂不全面替代物业或产权人承担全部运维责任，在共有供水设施尚未完成依法移交、运维成本尚未完全疏导之前，供水企业依托信息化监控系统，对小区二次供水设施运行状态进行监测、预警、指导和应急协助;物业或原管理单位继续承担日常运维责任，通过监控系统的信息和作业指引开展运维业务，政府部门负责监督考核。其本质是一种过渡性、低成本、可监管的协同治理机制。

具体可分四步推进：

第一步，形成共识。由住建、水务等主管部门牵头，会同发改、财政、国资等部门及供水企业，结合地方财政支付能力、水价调整空间和设施现状，评估“先改后接”“整体移交”“以监协管”等不同路径的成本和可行性，形成适合本地实际的推进方案。

第二步，明确投资和资产属性。对二次供水监控运维系统的投资主体、资产属性和成本疏导方式作出明确安排。属于供水基础设施的，可由供水企业投资并依法纳入供水成本;属于政府组织改造内容的，可纳入财政资金或专项资金统筹。

第三步，建设监控运维平台。强调不以设施改造为前提，推进监控网络和智慧水务体系对二次供水设施的覆盖，实现小区供水设施档案、运行状态、水质水压、安防状态、故障报警等完整信息接入，形成状态可监测、服务可管控、责任可追溯的监管基础。

第四步，分类推进移交。对运行良好、监控数据稳定、成本边界清晰的小区，可优先依法移交供水企业运维;对存在明显水质、水压、能耗或故障问题的小区，先按需改造、再接管;对暂不具备移交条件的小区，阶段性实行“以监协管”，并纳入后续水价调整和改造计划统筹。

结语

二次供水管理的难点，从来不只是设施老旧，也不只是资金不足，而是产权、责任、成本、监管和服务之间长期没有形成闭环。

《供水条例》实施后，地方政府依法组织推进、供水企业依法提升服务能力、业主依法履行相关责任，都将成为二次供水治理的重要组成部分。

在财政支付能力和水价承受力均受到约束的现实条件下，简单复制“先整体改造、再统一移交”的高成本路径，未必是最优选择。以信息化监控为基础，实行监控先行、按需改造、以监协管、分批移交，更符合当前行业实际，也更有利于把《供水条例》的制度要求真正转化为可执行、可持续、可评价的治理成效。

编辑：赵凡