存量政府付费类PPP项目运营期变更调整实务要点解析

（二）项目贷款展期降费的实施要点

存量PPP项目普遍存在融资利率偏高、还款压力大的问题，84号文鼓励"金融机构与社会资本方平等协商，采取包括但不限于调整还款计划、降低利率、展期等方式，合理优化融资结构"。可以说贷款展期降费是项目延期的核心目标之一，也是项目公司与金融机构沟通的重点。

1、贷款展期的核心诉求匹配

金融机构对贷款展期降费的核心关注点是项目延期后的"还款能力"，需结合延期变更方案向银行证明项目后续还本付息的可持续性。重点衔接内容包括：一是展期期限与运营延期的匹配，确保展期后的贷款偿还期完全覆盖在延长的运营期内，避免出现债务到期而收益还未完全实现的情况，保障项目延期变更综合效益最大化；二是还款来源的稳定性，通过测算延长运营期的现金流，证明项目具备足额偿还贷款本息的能力；三是对金融机构通过调整还款计划降息、展期等方式支持项目的，协商阶段性豁免商业银行金融资产风险分类办法等相关监管规定，不下调资产分类。

2、与金融机构的沟通重点

结合84号文"鼓励金融机构通过展期等方式优化融资结构"的导向，与银行沟通的重点应包括：一是政策合规性说明，提供延期审批文件及补充协议草案，证明延期运作符合国家及地方政策；二是风险缓释措施，强调政府方对项目的监管责任及潜在补贴支持，降低银行的信用风险担忧；三是共赢方案提出，如在展期期间适当调整利率（参考同期LPR水平），或优化还款计划（前期少还、后期多还），平衡银行收益与项目现金流压力。

（三）延期后运营成本的合理管控策略

1、项目延期后可能带来的运营成本管控问题

对于一些类型的PPP项目，项目延期后可能会超过项目签约时预期的使用年限，从而造成项目期限延长年份运营成本大幅增加。如一些城市市政道路项目，原定运营期15年，与住房和城乡建设部颁布的《城市道路工程设计规范》（CJJ 37-2012）中城市主干路沥青路面的设计使用年限应符合15年的要求保持一致。（设计年限是指为确定路面结构而采用的保证路面结构不需进行大修即可按预定目的使用的设计年限。）项目运营期限延长后，将超出15年，未来项目可能因交通量过大导致道路需要更新改造，进而产生超出预期的大修费用。

2、延期后运营成本管控策略建议

对于原运营期内的运营成本，建议仍按原PPP项目合同约定执行，对于项目延期后超出原运营期的运营成本管控，可以根据项目类型和协商情况，采取以下方式确定：（1）全部成本按固定价格执行如项目属于行业成熟、在项目全生命周期运营成本变化较小，且预期不会产生较大更新改造的类型，可以按照固定价格并辅以价格调整机制进行成本管控。（2）部分成本按固定价格执行如项目预期的运营成本增加风险主要集中在大中修费用，则可以对项目运营成本分类，拆分为项目日常运营成本和大中修运营成本，项目日常运营成本按固定价格执行，大中修运营成本约定为进行成本监审后据实结算。（3）全部成本据实结算如项目延期后，期限超过了项目原定的设计使用年限，运营成本可能会大幅度增加，甚至发生更新改造、功能提升等新增投资，难以预判届时运营成本的变化情况，则可以采用全部运营成本据实结算的管控模式。在这种模式下，政府方需将项目运营成本纳入成本监审范围，未经核定部分不得计入结算额。此外，如果项目后续确实发生了新增投资，或将导致项目功能和公共服务供给标准发生变化，建议在补充协议中约定届时重新修订项目绩效考核标准，以适应变化的需求。

（四）项目收入挖潜的实现路径

84号文提出"对应收费暂未收费的项目，地方政府可在充分论证基础上履行必要程序后实施收费""要结合项目实际情况，灵活采取拓宽收入渠道、盘活闲置低效资产等多种方式，有效提升项目收益"。对于存量政府付费类PPP项目而言，收入挖潜虽然并非核心调整措施，但能够作为补充路径提升项目盈利能力，缓解政府付费压力。

1、收入挖潜的主要方向

一是挖掘附属资源收益，利用项目附属设施开展经营性活动，如在公路项目的服务区、市政道路项目的公交场站开展商业租赁、广告经营等业务；二是推进配套收费机制落地，对于具备一定收费条件但暂未收费的项目，在充分论证公共服务可及性的前提下，履行必要程序后实施收费，如部分公共停车场、体育场馆项目可进行运营方案优化，合理制定收费标准，补充项目收入；三是盘活闲置资产，对项目闲置的土地、设备等资产进行盘活，通过出租、转让等方式获取收益；四是拓展增值服务，结合项目服务场景，开展多元化增值服务，如在市政道路项目上与通信运营商、车联网企业合作加装5G挂载设备、智慧合杆等，扩展在通信网络、智慧出行方面的应用场景。

2、注意事项

收入挖潜需严格遵守相关规定，不得损害公共利益：一是开展经营性活动不得影响核心公共服务的供给；二是收费标准的制定需经过充分论证和公众参与，遵循公平、合理的原则，避免加重公众负担；三是为充分调动社会资本作为项目收入挖潜主体的积极性，应赋予其项目收益的优先分配权，项目收益超出基准的超额部分再由政府方享有，并专项用于抵扣项目服务费。

   03.    结论与展望

存量政府付费类PPP项目运营期的变更调整是新形势下平衡地方财政压力、保障社会资本权益、维持公共服务持续供给的必要举措。84号文的出台为调整工作提供了系统性政策指引，实务操作中形成的以"期限延长"为核心，同步推进政府应付未付服务费化解、项目贷款展期降费、运营成本合理管控、项目收入挖潜的"一核多元"策略，符合政策导向与项目实际需求。在具体实施过程中，可由项目实施机构牵头组建由实施机构、财政部门、项目公司、社会资本方、金融机构和第三方咨询机构共同组成的工作小组，负责项目变更调整的组织协调、进度管控、质量监督等工作。工作小组应建立完善的工作机制，凝聚多方主体的共识和协作意愿，充分发挥各主体作用，通过平等协商实现互惠让利，推动项目可持续运营。随着存量PPP项目规范工作的深入推进，项目的变更实施也将更加有序化、精准化。与之对应，在后续的工作开展中需要进一步完善配套政策细则，如明确政策性资金置换已运营项目建设成本的具体方式；联合金融主管部门明确存量PPP项目融资优化的具体流程，展期降费的具体支持政策，简化相关审批手续等。这样才能让项目变更调整工作更加有章可循、有据可依，切实降低调整过程中的合规风险与争议隐患。此外，随着各地在存量PPP项目变更调整方面积累的经验和案例逐渐丰富，可以系统梳理项目调整中的成功实践，提炼可复制、可推广的操作模式与实施路径，为同类项目调整提供借鉴参考。同时强化调整后的项目监管，确保项目服务质量不降低、公共利益有保障，推动PPP模式在公共服务领域持续稳健运行。

编辑：赵凡