存量政府付费类PPP项目运营期变更调整实务要点解析

2025年8月，《国务院办公厅转发财政部〈关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见〉的通知》（国办函〔2025〕84号，以下简称"84号文"）正式出台，为存量项目的规范调整提供了系统性政策指引，明确提出要推动已运营项目平稳运行。

深入解析这一调整策略的实务要点，明确各环节的操作规范与实施路径，对于推动存量政府付费类PPP项目可持续运营、平衡地方财政压力与社会资本权益、保障公共服务持续供给具有重要的现实意义。

政府付费作为存量PPP项目的一种类别，在特定的历史时期，曾在基础设施补短板和公共服务提质增效中发挥过重要作用。近年来，受地方财政收入增速放缓等多重因素影响，财政支出进入紧缩周期，此类项目普遍陷入运营瓶颈，集中表现为政府服务费回收困难、融资成本居高不下、运营成本持续上升、项目现金流断裂风险加剧等，不仅制约社会资本方的持续运行能力，也影响公共服务供给的稳定性与质量。

2025年8月，《国务院办公厅转发财政部〈关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见〉的通知》（国办函〔2025〕84号，以下简称"84号文"）正式出台，为存量项目的规范调整提供了系统性政策指引，明确提出要推动已运营项目平稳运行。实务操作中，围绕该政策要求，针对已运营的存量政府付费类PPP项目，逐渐形成了以"期限延长"为核心，同步推进政府应付未付服务费化解、项目贷款展期降费、运营成本合理管控、项目收入挖潜的"一核多元"变更调整策略。深入解析这一调整策略的实务要点，明确各环节的操作规范与实施路径，对于推动存量政府付费类PPP项目可持续运营、平衡地方财政压力与社会资本权益、保障公共服务持续供给具有重要的现实意义。

01.    矩阵核心策略：项目合作期限延长的实务要点分析

存量政府付费类PPP项目的变更调整，需以合作期限延长为抓手，推动"一核多元"策略的系统落地。84号文明确提出"政府方要与社会资本方平等协商，合理调整项目投资回报率、资金折现率等指标，适当延长合作期限，建立运营成本控制机制，平滑地方财政支出"。通过延长合作期限，既能缓解地方政府短期财政支付压力，又能为社会资本方争取更充足的收益回收时间，实现政府与社会资本的利益平衡。需要注意的是，期限延长并非简单的时间叠加，要严格遵循法定程序与合同约定，兼顾公共服务连续性与各方利益诉求。

（一）期限延长的适用条件

实务中，并非所有存量政府付费类PPP项目都适合延长合作期限，需满足特定前置条件：一是项目运营状况良好，公共服务供给符合合同约定标准，无重大运营违约记录；二是政府方虽短期财政支付压力较大，但中长期具备支付能力，通过期限延长可有效缓解年度财政支出压力；三是项目现金流缺口可通过期限延长实现平衡，延期后社会资本的收益回报能达到合理水平。反之，对于已无运营价值、公共服务需求消失或社会资本方存在重大违约且无法整改的项目，不应采用期限延长方式进行项目变更调整，而应考虑终止合同或移交等其他处置路径。案例：某地级市市政快速路PPP项目，原合作期限15年，运营第8年时，因地方财政收入增速放缓，政府应付服务费累计拖欠2.3亿元，但项目道路通行能力、养护质量均符合合同约定标准，无重大运营违约记录。经测算，地方政府中长期财政具备支付能力，延长合作期限至25年可使年度财政付费额从原1.8亿元降至1.1亿元，且延期后项目现金流可覆盖运营成本及贷款本息，达到行业基准收益要求。该项目满足"运营状况良好、政府具备中长期支付能力、现金流可通过延期平衡"的适用条件，采用期限延长方式进行变更调整，而非终止合同或移交。

（二）期限延长的决策流程

决策流程可遵循"协商—论证—审批—实施"的相关步骤：第一步，由项目实施机构牵头，组织政府财政部门与社会资本方、项目公司、金融机构开展平等协商，明确期限延长的初步意向与核心诉求；第二步，委托第三方专业机构开展期限延长的变更论证，重点测算延长期限对项目现金流、财政支出责任、社会资本回报的影响，并就延长变更后的项目各项边界条件形成项目变更实施方案；第三步，由实施机构将项目变更实施方案报送本级人民政府，由本级人民政府对项目变更实施方案审议通过。第四步，由实施机构和项目公司正式签署补充协议，将项目延期的各项边界条件细化到补充协议中。同时，项目公司与各贷款银行沟通调整还款计划变更，完成贷款展期降费工作。

（三）多方主体利益诉求的平衡协调

项目延期调整涉及政府方（主要为实施机构和财政部门）、项目公司、社会资本方（项目公司的股东方）、金融机构等主体，各方诉求差异显著，协调难度较大。

1、各主体核心诉求差异

项目公司的核心诉求是"收益保障"，希望通过延长运营期满足自身运营需求（现金流覆盖自身运营成本和银行贷款本息），并实现合理投资回报（通常不低于行业基准收益率）；实施机构的诉求是"公共服务质量"，需确保延期后项目运营标准不降低，同时避免增加过多监管成本；财政部门的诉求是"财政支出可控"，需严格控制补贴支出规模，确保延期方案符合地方财政承受能力要求；项目公司股东方（多数为国企或民营上市公司）的诉求是"合规与收益平衡"，既要保证项目运作符合集团资产监管相关要求，又要实现资产的保值增值；金融机构的主要诉求是"金融风险可控"，核心关注贷款偿还的安全性与及时性。

2、协调难点与破解方向

项目协调的核心难点在于"项目收益保障与政府财政压力的冲突"，延长期限后，项目公司要求的年度政府付费额和付费总额可能超出财政的预算承受能力，而财政部门提出的年度付费额和付费总额可能又无法满足项目公司的收益需求。这就要求延期后政企双方需要对政府付费的年付费额和总额进行协商，寻求满足双方要求的最优解。

3、社会资本方决策流程的衔接障碍

编辑：赵凡