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【征文】基于“不完全契约理论”看水务PPP项目合同绩效考核机制不足与完善

时间:2017-05-19 17:32

来源:中国水网

作者:张皓昱 杨庆鹤

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在国家层面来看,如今财政部PPP综合信息平台的公开是一个很好的开始。我国作为大陆法系国家,相比英美法系更应体现立法优势。应当借鉴他国相关制度并结合我国实际,特别是针对地方行政政策、指令可能朝令夕改影响和妨碍行业持续经营发展的担忧,通过法律形式出台相关法律法规来明确一系列基本原则,保障涉水行业可持续性发展;充分考虑PPP项目长期性和合同不完全性,切实保障并动态调整PPP社会资本方在忠实履行相关义务后所获得的长远利益,从地方政府层面看,在项目实施方案中绩效考核制度的设计首先必须有合规性,考核过程中涉及的相关考核技术标准、流程不能与现行涉水法律和部门规章相冲突。提倡通过充分发挥涉水行业长期积累下的实践经验,鼓励行业标准参考性制度的出台。

政府方在在前期准备过程中需要比较全面地考量各项或然因素,制定更为完善的绩效考核内容与动态调整机制,并针对性做好多个预案。在社会资本方加入后,利用其专业优势,谦虚听取社会资本方的意见。水务PPP合同除对项目合作范围内的水质、水量、防洪标准、设施设备维养、水体视觉卫生以及水域岸线管理等常规内容进行绩效考核外,还需要结合地域、时间和地方需求等个性化因素设置其他考核项。在对允许调整的范围、拟重新确定的指标分值权重、调整频次、启动调整的触发机制等关键事项同步予以充分明确,以作为今后调整依据。可以说,通过前期制定更为完善和细化的绩效考核实施方式,则项目执行过程中,重点就是如何监督政府和社会资本充分履约,减少纠纷产生。

地方各级财政、环境保护部门要加强组织实施,积极统筹协调,研究建立议事协调及联审机制,有力有序推进。省级财政、环境保护部门建立对PPP项目的实施监督机制。各级财政、环境保护部门要加强组织实施,统筹协调,履行责任,加强监管,切实提高水污染防治能力水平,实现水务质量改善。建立独立、透明、可问责、专业化的PPP项目监管体系

在可行性付费上,应该充分考虑项目实际和社会资本方的履约能力,建立合适付费调整机制。在绩效考核与融资情况挂钩的条款上,不能单方面将融资责任和风险转嫁给社会资本方,只有资本的合理回报能够得到保障的情况下,资本才能会被投入到水务等公用事业领域实现“双赢”。同时政府应该进一步完善投融资架构,通过设置夹层资金确定优先级和劣后级体现政府方诚意,并合理约定社会资本方的退出机制通过减少社会资本方的后顾之忧,促使其将更多精力投入到运营水平的提升上来。

基于不完全契约理论,无论是项目实施方案还是项目合同中确定的绩效考核办法,仅是在特定时间内、针对可预见的项目运作状态和产出需求而确定的相对稳定的预备制度。PPP项目合同有天然的不完全契约性,政府方不仅需要考虑当前相对稳定的项目运作状态和产出需求,还需考虑到远期视情形做出调整的基本规则,在难以预见和不能确定的考核内容上运用柔性设计,通过设立绩效考核委员会制度约定设定一监管第三方来确保合同的履行,成立由社会公众参与的使用者委员会对PPP项目进行监督。这样做的好处在于,首先,在面临关乎切身利益的事项时,亲身使用者往往更为敏感,也能够更客观做出评价;其次,这有利于促进信息的公开,包括财务信息、运营成本等,减少服务提供者与服务使用者之间的沟通成本;最后,在公众舆论的影响下,政府和项目运营者都有改善自身行为的迫切性,这有利于发挥绩效考核结果对PPP项目运营积极的促进作用,提高项目运营效益和水平。

综上所述,水务PPP项目涉及的利益方有政府方和社会资本方,这是PPP的前两个“P”,两者共同构建PPP合作关系,成为第三个“P”的由来。事实上,一般水务PPP项目都会涉及各公共机构、各工商业用户、法人团体、普通居民(处所占用者)等水服务受众,这便是PPP项目的第四个“P”(people),这也是项目存在的最终目的——“为了公众利益”(for people)。而上述三方利益的实现需要明确的边界约束,这种约束在内部来自于合同项下责任义务履约请求,在外部则由一系列PPP法规政策来实现,这即是PPP项目的第五个“P”——政策(policy),从中央到地方合理有序的PPP政策是众多长周期、大体量PPP项目良好运行的保障。因此,水务PPP项目中的绩效考核制度的设计,应当综合考虑到社会方方面面的利益诉求,兼顾“上”与“下”,即政府与社会资本方、民众使用者之间的矛盾与需求,唯有站在此种高度上看待水务PPP项目绩效考核制度,才能真正发挥其积极的作用。

作者简介

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张皓昱,男,上海对外经贸大学2015级法律硕士研究生(PPP方向),曾于省级和地方级PPP中心实习并参与某财政部示范项目“两评一案”编制和合同审核,有多次PPP论坛和培训学习经验。 

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杨庆鹤,男,上海对外经贸大学2015级法律硕士研究生,师从于周兰萍律师,主要研究仲裁法与PPP诉讼争端解决。

编辑:赵凡

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