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【征文】基于“不完全契约理论”看水务PPP项目合同绩效考核机制不足与完善

时间:2017-05-19 17:32

来源:中国水网

作者:张皓昱 杨庆鹤

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(4)绩效考核责任分配不够明确

我国各地涉水实务的条例对政府、企业和其他相关利益各方的权责规定比较笼统和模糊,利益相关的机构和部门也没有明文确定,同时工会势力的薄弱也导致也行业内标准难以统一。这个问题也同样影响到水务PPP项目合同中绩效考核制度的确立,各地方的水务PPP项目有不少相似之处,监管部门的大致范畴是一致的,但涉及绩效考核的各方责任时,由于缺乏可以直接对照操作的履责规范和路径,难以统一协调分工。

在前文“某县县城供水运营PPP项目”案例中,其绩效考核制度对绩效考核责任方进行了规范:该地发改局拟定本项目的总体布局、发展规划及政策措施,具体负责项目的立项审批核准工作;该地水务局综合监管项目建设及运营过程中维护措施实施情况;该地物价局制定各项服务收费指导价格,会同主管局对项目公司进行成本监管,评估其经营情况;该地安监局综合监管和重大危险源监管;该地工商局对违法违规行为进行监督管理、处罚等;该地审计局每年对项目公司进行财务审计,并要求其根据财务审计结果对其财务政策等进行修改。同时该地的PPP项目都以地方政府一把手或者分管领导为绩效考核小组责任人,由该地财政局下设的PPP中心统筹进行。

(5)绩效考核捆绑下可用性付费难的问题

水务PPP项目绩效考核终点是可用性费用的支付,这也是运营阶段社会资本方关注的重点。在PPP项目公司政府方持股比例较低的情况下,通过传统《公司法》等法律对股东知情权、参与权等一系列规定难以实现对PPP项目的监管。因而绩效考核成为了PPP合同政府方监督项目运行的主要依据和手段。而绩效考核结果与可用性付费相关联的设计,是绩效考核激励约束原则的主要实现形式;对付费时间在项目建设竣工后开始的约定,正体现了PPP项目重运营的精神。

由于水务PPP项目的特殊性,特别是一系列涉及向民众收取水费的项目,由于大多数民众对“自来水”所需要的成本缺乏清晰的认识和民生问题的敏感性,我国的水价相对于国际标准整体水平偏低,低市场化水平下,“付费难”、“调价难”成为地方水务普遍存在的问题。在PPP项目长周期过程中,小到成本变化的因素,大到自然地理环境的变化。都可能影响到该项目实际运营结果的变动,以污水处理厂为例,随着原材料成本增长、电价上调、当地平均工资标准普调等,污水运营成本也在上涨。按照约定,需对污水处理费根据成本状况进行调整,有可能出现项目公司垫付资金弥补价差的情况下,实际运行结果仍同比下降的情形,由于补助金额的不确定又使得这笔支出很难纳入到每年的财政预算中来。因此在绩效考核与可用性付费挂钩的情形下,政府这一年的付费是倾向于加大金额以弥补社会资本方损失还是按照绩效考核为付费打上折扣呢?一旦处理不当都可能引发矛盾。

绩效考核激励性机制同样存在问题,当一个城市供水PPP项目公司因为加强公司管理,提升运营绩效,使得供水成本得以降低,而质量上升时,政府如何兑现奖励机制?反过来,如果该项目运营恶化,政府不得不提高水费以维持项目正常运作时,社会资本方却有可能因为调价而获益。从而出现激励机制和结果倒悬的不利后果。某些地方政府因为财政困难,而以绩效考核不达标为由扣除社会资本方收益,引发了各类纠纷,业界还因此出现了水务PPP项目“解除可用性付费和绩效考核捆绑”的声音。

、对于完善水务PPP项目绩效考核制度的建议

在公共资源和设施的保护方面,我国现行水务法律虽有涉及但规定相对落后,缺乏可操作性,在执行力上也很难适应新型水务PPP事业的发展。英国是PPP模式的发源地,而英国在水务领域的PPP实践更是从15世纪便已经开始,400多年前的伦敦已经由私人企业供水来增加居民用水线路满足城市居民的用水。到19世纪,伦敦先进高效的供水系统已经使之成为欧洲居住和健康状况最好的城市之一。英国在1989年推动水务行业私有化和市场化改革,同时颁布了《水法》,并在1991年制定了《水工业法》。其中《水工业法》为如何治理公共服务市场化之后的水务行业、保障公共利益提供良好的示范,值得我国在水务PPP项目考核机制与监管制度上进行借鉴。

PPP项目的特殊性决定了PPP项目绩效考核与传统建设项目绩效考核存在较大的差异,水务PPP项目参与方众多,涉及到包括社会公众、公权力等多元化主体的切实利益,这决定了水务PPP项目的绩效评价的核心指标应当均衡各方的利益诉求实现兼顾。为此业内总结了PPP项目绩效考核要通过“4E”原则,即经济性(Economy)、效率性(Effectiveness)、效果性(Efficiency)和社会公平(Equity)来实现。其中经济性是指项目获取利润及花费成本的合理性;效果性是指项目产出带来的实际影响,即客观的成功;效率性是资源的有效利用,即项目实施过程中投入产出比;而公平是一方面考虑利益相关者的满意度,另一方面考虑社会效益与可持续发展。水务PPP项目作为典型的PPP项目,无论是付费模式、资源利用、社会影响和可持续性上都完美适应了“4E”原则的要求。

由于PPP项目合同的“不完全契约”性具有的不确定性与有限理性特征,本身即存在不完备和不合理之处的绩效考核制度必然不能够适用于整个PPP项目运营期所发生的所有情况。从前文实证分析可以得知,目前水务PPP项目中绩效考核及其涉及的付费问题上已经暴露了不少纠纷和矛盾,当合同双方就绩效考核结果不能达成一致甚至发生争议时,政府方轻易延迟、拖欠付费或者社会资本方以中断项目运营以此威胁政府方时,争议便极有可能上升为法律纠纷,导致项目受阻。然而水务行业是经济发展的命脉,也是社会公益的聚焦点,经济和监管的平衡和可持续是水务行业持续经营和发展的基本保障。一旦由于矛盾激化导致项目运营为继,使得合同履行发生根本性障碍,政府不得已接管或者回购时,PPP项目也走向了失败。

在现行绩效考核制度的设计上,政府方作为绩效考核的主体对项目运作的效果进行评价考核的同时,又作为PPP合同相对方和项目公司参与方对项目运营承担责任,扮演着“既是运动员,又是裁判员”的双重角色。这种“大权独揽”式的做法不由得使社会资本方对绩效评价结果怀有疑虑,也降低了其本可发挥的积极作用。

编辑:赵凡

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