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【征文】基于“不完全契约理论”看水务PPP项目合同绩效考核机制不足与完善

时间:2017-05-19 17:32

来源:中国水网

作者:张皓昱 杨庆鹤

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在水务PPP项目合同中,政府和社会资本方都是有限理性的:其一,双方的立场并不是完全一致,基于水务PPP项目特别是供水类PPP项目的公益性,政府方将更多出于公共服务和社会责任角度来制定规则,而社会资本方作为公司以盈利为第一目的,最在意的肯定是自身利益的最大化。如某市PPP污水处理项目中,因付费纠纷社会资本方竟擅自直接将未处理污水输入自来水管道,引发民众不满和政府临时接管的情形。最终双方对簿公堂,不欢而散。其二,由于客观条件的约束,政府和社会资本方的知识局限性,政府和社会资本方缺乏能力追求最优方案,即使是引入第三方咨询机构,也未必尽善尽美;其三,由于双方地位的实质差别和控制力的强弱,政府和社会资本也可能有意或无意地隐瞒部分信息,进而影响到对方合同谈判的理性;又可能在执行过程中诱发“机会主义”,政府方拖欠付费或者社会资本方消极怠工,造成项目的效率低下甚至流产。

美国佛罗里达州坦帕湾供水PPP项目和北京第十水厂项目都是诱发不完全契约危机的典型。前者从1996年询标提案到2008年正式运营,用了近十二年时间。而后者至今仍然“晒在太阳下”。以北京第十水厂项目为例:1998年,北京第十水厂正式立项,其采用BOT模式受到国内外广泛关注。该项目总投资23亿元,设计水处理能力为每日50万吨,主要为朝阳CBD、通州新城等北京东部地区供水。但首都的发展规律在设计者预料之外:2000年后,北京市工业企业集体外迁导致水源地供需倒挂;2004年,加上水源地密云水库枯竭、北京首都机场占用十厂建设用地等因素下,外方安菱联合体于当年7月正式要求终止项目,并向政府索要2000万美元的违约款;2005年,北京市政府决定组建北控-金州联合体对项目进行重组;2007年,北京地价飙升导致征地工作陷入困境;2008年,国土部出台新规,土地划拨变转让;18年过去,在多方努力付出下,北京第十水厂项目仍向着落地道路不懈前行着。

正如著名PPP专家王守清教授所言:“PPP是一场婚姻,不是一场婚礼。”对此他用五点说明:1.长周期下风险的不可准确预测性;2.PPP合同本质是不完备的,合同机制设计难以完全覆盖将来技术更新、用户需求、社会发展、价值观变化情况;3.基于制度和利害关系,在缺乏民主和公众参与机制的发展中国家,政企的差异和咨询机构、律师的良莠不齐也可能加剧合同的不完备和不公平性;4.公共产品与服务的终极责任是政府的,PPP不是政府推卸公共产品与服务的借口。5.PPP项目不是签约就叫成功。两个关键的时间点一是项目现金流由负变正,二是项目移交后百姓满意程度和对政府评价、投资者和银行合理盈利情况,即“共赢”。上述五点是对PPP项目过程适用不完全契约理论最形象化的阐释。

(二)绩效考核机制中的“不完全契约性”

绩效考核制度,一般是政府在PPP项目准备阶段,也就是项目实施方案编撰阶段由代表政府方的项目实施机构或其委托的第三方咨询公司编撰。水务PPP项目多是地方水务部门或环保部门牵头作为项目实施机构,在绩效考核内容上需要聘请有资质的水务工程技术专家参与制定。水务PPP项目特别是城市供水类项目涉及公众用水安全,其公益性尤为显著,从而突显该类项目中绩效考核的重要性。在此笔者特选取一个典型城市供水项目案例进行实证分析。

1.项目概况

2012年12月,某县采用BT模式实施水库和配套管网项目建设,2015年2月初步建成向县城城区供水,彻底解决了县城人民饮水安全问题,但县财政却背上了较重的债务包袱。

2014年末,随着PPP模式的迅速推行,该地积极响应,探索将新建成的新建水库与水厂等存量资产打包为“某县县城城市供水运营”项目,采用TOT(转让-运营-移交)模式与社会资本合作。项目以总投资3.5亿元为合作基础,由社会资本控股80%、政府占股20%共同组建项目公司(SPV),承担项目30年的运营、维护更新和移交责任。该县县城城市供水运营已于2015年11月与社会资本方签订正式合同并进入运营阶段。

该项目通过采取TOT模式由存量项目引入社会资本收购自来水厂,县政府通过给予一定的可行性缺口补贴,作为社会资本提供公共服务的对价,以绩效评价结果作为对价支付依据,在水费收入不能确保其合理利润时,保证社会资本方保本微利,妥善运营。从实际情况来看,该项目落地运营一年以来,成效斐然,顺利被评为财政部第三批示范项目,并获得“以奖代补”专项资金支持。

2.项目绩效考核机制

该地县城城市供水运营PPP合作项目绩效考核具体按照《城镇自来水厂运行、维护及安全技术规程》等各类法律法规和技术标准执行,依照可行性、可操作性、系统性、层次性、独立性原则,综合考虑确定项目绩效考核指标体系。

在付费机制的设置上,该项目按照当年政府付费的10%作为绩效考核付费,照考核指标评分,得分80分,全额支付;60-80分按照比例支付;60分以下,政府不予支付。在用水标准上,总体按照:原水安全、运行监管、水质管理、水厂的运行与管理、管网运行与管理、供水服务及应急管理7个标准进行考核。在监管机构设置上,项目公司由县水务局实施行业监管和绩效考核,并按规定接受财政、监察、审计、环保、工商、质监、人大和相关法规部门的行政监管和履约管理,公司运行情况接受公众监督。同时该地县财政局成立PPP中心,监督项目的运营绩效,并按绩效进行付费,将付费项目列入政府财政预算中。

本项目从全生命周期成本考虑,该项目绩效考核机制体现了阶段性特点。在项目前三年建设期,管理中心从质量、工期、环境保护、安全生产等方面设置可用性绩效指标,将其作为竣工验收的重要标准。建设期内项目建设质量的优劣将直接影响社会资本方在运营维护期的成本高低;在中间的运营维护期,管理中心主要通过常规考核和临时考核的方式,对项目公司服务绩效水平进行考核并付费;在项目移交阶段,根据前期积累的可量化绩效考核指标,督促项目公司善始善终,最终实现激励相容、风险共担。

虽然该项目绩效考核机制兼具了水务技术的专业性和PPP项目的特殊性,也符合规范性文件的相关要求。但该项目绩效考核机制在实践中同样暴露了一系列问题。

编辑:赵凡

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