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【征文】基于“不完全契约理论”看水务PPP项目合同绩效考核机制不足与完善

时间:2017-05-19 17:32

来源:中国水网

作者:张皓昱 杨庆鹤

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由于该PPP项目发起时间比较早,在编制实施方案时虽然考虑到了监管的方面,却没有制定绩效考核的细则,而在双方签订的PPP合同正文中,也没有实际绩效考核的条款。上述绩效考核的规定是以“某县县城城市供水运营PPP项目供水设施运营维护标准及考核办法”列为合同的补充性附件,且该份绩效考核仅提到与政府付费挂钩而没有具体规定奖惩条款细则,从而该份考核标准仅仅成为对运营方的约束性条款,而缺乏实践操作的效力。但如今运营一年期满,政府收支两条线的规定实际使该项目成为“政府付费”的项目,而绩效考核难以落实却成为支付过程中的一道坎,当地PPP中心希望要按照政策规定严格实施绩效考核,但作为项目实施机构的水务局却苦于缺乏动力和具体操作方法去具体实施考核,出现“考核难、付费难”的现状。

3.不完全契约理论下现有绩效考核机制的不足

科学完善的绩效考核制度,是政府方维护公众利益、监督社会资本方切实履行相关职责和义务的必要且有效的手段,同时这也是多方基于自身利益的角力场,这在水务PPP项目领域体现得尤为明显。在“(一)不完全契约理论和水务PPP项目合同”章节部分,我们已经分析了政社双方基于立场、地位和客观条件不同的“有限理性”。而这种“有限理性”贯穿了整个绩效考核机制的设计和实践,为未来PPP项目纠纷的产生埋下了伏笔。笔者在此依据自身实践提出以下几点担忧:

(1)“过度融资”现象

水务PPP项目特别是公用水项目的推行目标,首先是提高经营效率和改善公共服务,而非单纯以化解地方债务,减轻财政压力为首要目的。PPP项目不仅是一种融资模式,同样是一种项目管理模式,提供满足绩效标准的公共服务是PPP项目的根本目的,PPP的融资功能不应受到过度关注。目前在PPP项目实践中,一种观点是“缺钱就上PPP”,或者“没钱赚的才给社会资本机会”,这违背了国家推行PPP模式的初衷。政府方项目设置招标条件方面常常对资金要求过高,又极力压低社会资本方的投资回报率;将融资风险全部交由社会资本方承担的同时,还要求社会资本方不得以其融资部分获得资金量为基础获得利润。然而政府为了吸引社会资本方的进入,在某些运营周期30年的体量达到十几亿的PPP项目中,政府方竟和社会资本方约定在五年内还清本金,而将绩效考核涉及的付费内容限制在不到千万的运营成本上。由于资产成本势必要用即期或远期的现金流量来覆盖,前期资本量的过度投入,必然会给之后的消费价格或公共财务形成压力。对PPP绩效的设计,决不能忽视公共服务效率、质量、范围、价格或对公共福利的改善和增加程度,这关系到水务PPP项目是否具有必要性、合法性或合理性的问题,而纳入付费考核的内容,应该是这个项目资金的全部或者大部分,才能真正避免社会资本方“以PPP之名,行BT之实”。

(2)政府的“先手优势”

绩效考核制度,一般是政府在PPP项目准备阶段,也就是项目实施方案编撰阶段由政府方,一般由代表政府方的项目实施机构委托咨询公司编撰,水务PPP项目多是地方环保部门或水务部门牵头作为项目实施机构。由于准备阶段在项目采购阶段之前,此时还未通过招投标或竞争性磋商确定社会资本方,因此作为实际承担建设、运营、移交的社会资本方无法参与到绩效考核制度的设计中来。该制度最终成为政府的一个“格式合同”,其中涉及融资条件和与之挂钩的费用奖惩机制甚至成为招投标的条件之一。而进入PPP合同的谈判与制定阶段时,社会资本方也只能在现有的绩效考核制度基础上提出修改意见,社会资本方将承担“后手劣势”,造成话语权的缺失。

笔者在前文中提到的某地县城供水PPP项目案例便出现了这个问题。由于该项目发起较早而当时各项政策规定不甚完善的情况下,社会资本方作为有雄厚实力和经验的国企没有认真关注绩效考核机制的内容,也没有要求和政府方一并细化和明确绩效考核方案便匆匆签约执行。从而在付费时间点到来的时候,项目不能高效完成考核并获得应有的投资回报。4社会联合体的缺陷,建工类企业牵头

(3)“重建设,轻运营”

目前PPP项目的现状,一是央企国企占比远高于民营企业。二是在央企国企中,工程建设类的公司或公司集团又占大多数,迫于公司的性质,这类社会资本方更关注于项目周期最开始的建设阶段,希望在项目建设期收工后几年内通过股权转让或者资产证券化(ABS)方式快速收回投资,通过减少建设期管控成本和工程价差获取利润。可用性付费模式下会诱使社会资本运用基金模式加杠杆和工程利润实现提前套现,将收款压力推卸到金融机构来托底,而运营期的绩效责任被“弃之敝履”,变得无足轻重。因此在PPP项目实施方案和合同设计中,往往涉及工程建设的内容占据大半篇幅,后期几倍于建设时间的运营期内容则寥寥几笔。绩效考核作为对运营期重要的监管制度,往往被刻意忽视。

按照《招标投标法》第19条规定:“招标人应根据招标项目的特点和需要,在招标文件中设置投标人资格审查的标准、投标报价要求和评标标准等所有实质性要求和条件以及拟签订合同的主要条款。”在理论上,只要通过了资格预审,在建设资质上应该一视同仁。但在实践中,有的地方政府BOT项目几乎将项目作为一个纯工程项目来进行在招标,在招标文件条款中设置投标人应具有市政工程总承包资质等级和建设经验。这样的做法人为拔高了工程建设的门槛,而把建设工程不够突出,但综合能力更强、善于融资和运营管理的公司拒之门外。

按照目前流行做法,在大中型BOT项目中,政府更青睐由建设公司、运营公司、融资公司等多类型公司共同组成社会资本联合体的加入。但粗略浏览PPP项目库中的公开项目可以发现,建设公司由于实力更强,掌握资金流更大,大多数都成为社会资本方联合体牵头人。而负责运营的公司由于实际PPP项目运营费用占比较小,和自身能力无法抗衡牵头人的情况下。很有可能降低甚至放弃合同谈判过程中的话语权,为后来运营期纠纷风险埋下隐患。

值得一提的是,目前PPP业内的咨询公司、法律服务机构多是从工程建设领域转行PPP领域的,基于自身经验和习惯所限,无论是“两评一案”的编制还是合同的协商谈判,都更为关注项目建设期的内容,对涉及运营期方面同样缺乏经验,从而在绩效考核设计上缺乏审慎态度,大多笼统模糊。

编辑:赵凡

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