还款计划之后：存量PPP真正缺的是增信

银行付款保函本身就是一种信用转换工具。建设银行对付款保函的定义是，应买方或发包方要求，银行向卖方或承包方作出书面承诺，保证前者履行合同付款义务;根据支付安排不同，还可以分为即期、延期和分期付款保函。

也就是说，这项安排在一定程度上把企业面对的信用，从地方付款人的商业信用，转换成了开函银行的信用。

但兴源这个案例目前还存在一个非常关键的信息空白。

公开公告目前能够确认的是"协议要求开具银行保函"，但尚未披露几个最关键的信息：

第一，最终是哪家银行开函?

第二，保函目前是否已经实际开具并交付兴源环境?

第三，保函申请人究竟是四都镇政府、园区管委会，还是其他主体?

第四，银行凭什么愿意承担这1736.80万元的付款风险?是否有保证金、授信额度、资产抵押、地方国企反担保或者其他增信安排?

第五，银行保函具体的索赔条件是什么，是否真正能够实现"见索即付"?

这些问题将直接决定，这张保函究竟是一项多大程度上的实质性增信。

针对这些问题，绿谷工作室向兴源环境董秘申请采访，截止发稿未获答复。

03 银行不会凭空替地方政府"兜底"

虽然没有从兴源环境了解到具体的实现方式，但银行保函这种方式还是蛮有意思的。

银行保函看起来只是薄薄一张纸，但它与普通还款计划之间有一个根本差别：银行需要承担信用风险。如果被担保人不付款，银行可能需要按照保函约定先行履行付款责任。

所以银行不会无条件给任何主体开函。

比如：工商银行公开的付款保函业务要求，申请人需要经过信用评级并核定授信额度，同时按照银行规定缴纳一定比例保证金。建设银行的境内保函业务则明确要求，申请人资信状况良好、具备履行保函项下义务的能力，并能够提供符合要求的反担保。

这也意味着，如果一个财政已经非常困难的区县，希望银行为它几千万元甚至几个亿的PPP回购款提供见索即付保函，真正困难的环节可能就在这里：

银行为什么愿意把地方政府的付款风险接过来?

从过去的基础设施项目中，其实能够找到答案。早年的BT模式里，就曾经广泛讨论过这种安排。

山西阳侯高速公路一期工程采用BT建设，项目建成以后由业主分三年回购。为了保障投资人的回购资金安全，项目安排由国有商业银行或股份制商业银行省级分行以上机构出具一张覆盖建设期和回购期、期限六年的全额回购履约保函。

另一个更能说明银行增信机制的案例，恰好也发生在福建诏安。

2011年，纳川股份参与诏安金都工业集中区路网一期BT项目。公开文件披露的回购保障措施非常具体：

业主指定等值商住用地作为回购资金担保;已经取得土地使用权证的商业用地抵押给当地银行，由银行向投资人出具履约保函;相关土地挂牌出让款还要优先用于工程回购。

这个结构里，银行保函并不是凭空产生的。

它的背后是：土地资产给银行提供反担保，银行再把自己的信用提供给投资人。

所以，一张真正有价值的银行保函，背后往往意味着至少有一种东西发生了变化：

增加了一个有偿付能力的信用主体;

增加了可以处置的资产;

增加了保证金;

或者占用了银行真实的授信额度。

这与重新打印一张三年还款表，有本质区别。

04 今天很难简单复制过去的BT模式

问题是，如果银行保函这么好用，为什么今天大量存量PPP化债不直接照着做?

原因之一，是政策环境已经发生了很大变化。

过去BT快速发展时期，一些项目实际上通过政府回购承诺和银行信用，把政府未来付款能力作为项目融资基础。

后来，随着地方政府隐性债务监管不断加强，这种做法受到严格限制。

2017年财政部等部门明确要求，地方政府不得以担保函、承诺函、安慰函等方式违法违规提供担保，也不得在PPP等合作中承诺回购社会资本投资本金、承担其本金损失或者承诺最低收益。

2019年财政部进一步规定，规范PPP项目不得由政府方或者政府出资代表回购社会资本投资本金、承诺固定回报或最低收益，也不得通过为项目融资提供担保、还款承诺等方式，由政府实际兜底项目投资建设运营风险。

2022年相关政策又再次重申，PPP合同及补充协议不得约定政府承担项目融资偿还责任等兜底条款。

所以，今天我们讨论"给PPP企业提供银行保函"时，必须区分两种完全不同的东西。

一种是在PPP项目开始时，为社会资本投资本金、融资债务或者最低回报提供政府兜底。这是过去监管重点防范的问题。

另一种情形，则是项目已经提前终止，双方完成资产评估和债务确认，形成了一笔明确的资产回购价款或者补偿款，此时对这笔已经确定的付款义务设计支付保障。

兴源环境显然更接近后者。它保障的并不是兴源未来二十多年BOT项目能不能挣到钱，而是一项已经提前终止的BOT项目形成的回购尾款。二者在交易性质和风险结构上存在明显不同。

不过，这是否意味着这一类银行保函可以普遍用于存量PPP退出和化债，目前仍需要结合具体项目的预算程序、开函主体、银行授信和地方债务监管要求判断。

兴源案例之所以值得继续跟踪，也正在于此。

05 比银行保函更"硬"的，是钱已经进了账户

如果把视线从保函进一步往前推，会发现存量PPP化债其实存在不同层级的信用保障。

有的只有还款计划。

有的增加银行或者其他第三方信用。

编辑：赵凡