“三大关系”读政策，从薛涛解析“污水资源化文件”说开去

时间：2023-01-16 09:15

来源：一个环保人的读白

作者：郭永伟

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以“三大关系”为背景，中国式环保PPP的发展在兼顾国际标准惯例的同时，需要做再分类、再划分、再定义，这是个人阅读本书的锚点。

当然，“三大关系”影响的领域远不止PPP，将其视为现象结论、再用作方法工具，能够破开中国诸多政经问题的思维定式，也是中国大历史阅读的犀利锚点，值得大量延伸和反复咀嚼。

我向洞悉“政策-时间”的目标出发，“三大关系”的意义便不在于静态时的“读得懂”，而是动态着的“如何读”。

此时的“关系”即为“系统”。

动态着的央地系统，发生在中央与地方、地方与地方之间，后者又可拆分为各层级的政策执行主体，比如省、市、县、企业、园区等。此处的“中央”是政策制定中心、财事统筹中心，地方即政策执行中心、财事分配中心，复杂动态的“制定与执行”，是环保系统机会、风险、创新、经营等矛盾激战之始。

动态着的部委系统，发生在部委与部委、各部委与各地方之间。中央机构中牵涉环保系统的部委包括生态环境部、水利部、工信部、住建部、发改委、科技部、农村农业部、财政部等，在古时政府系统中，大概可划归为一个“工部”。“部委”负责政策的具体设计实施，面对环保的系统性，各部委间的分工、协作是达成政策目标的重中之重，也会因过度交叉而伴生一些不可避免的麻烦。

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动态着的所有制系统，发生在中央国有、地方国有、私有、外资所有之间，是环保任务的服务系统。所有制关系是近年环保圈的主导话题之一，央企入局、私企脱困、国进民退、外企融入等都很热，其转变转化大多出于政策布局、拿单能力、抗风险能力、产业链延伸、融资成本、管理效能等目的，是企业战略、市场机制与政府政策的三向接合处。

基于“三大关系”阅读政策，薛涛先生总结了四个基本方法要素(以下简称“四步法”)，可以拿来即用、非常具体——

确定发起部委，涉及到不同部委对地方政府的影响力和具体手段；

多文件交叉演算，每项政策所产生的作用，要与其他文件进行交叉演算、对比、研究才能有全面认知；

区分强制性和预期性文件；

了解本底值不清，包括底数不清、定义不清、效用不清。

机会与优势：现状到目标的差距

《关于推进污水资源化利用的指导意见》发改环资〔2021〕13号(以下简称“《意见》”)，于2021年1月经国务院同意，由国家发展改革委联合科技部、工业和信息化部、财政部、自然资源部、生态环境部、住房城乡建设部、水利部、农业农村部、市场监管总局等十部门共同印发。

这份《意见》在业内的关注度很高。可乍读下，文件内容似乎并无新意，“污水资源化”也早已不是什么新鲜词汇，为赋新词强说酒？横看成岭侧成峰？

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政策是否策动了市场机会，要考察目标、现状及其间的差距。

和污水不同，再生水拥有更简单的“资源-资产”逻辑。在前文中我曾做思考，“资产效应-资源导向”是环保系统的核心变量，其性质受政策的影响很大。

首先，环保系统它要积累什么资产、及如何转化这些资产，一般由不得主观臆测，即便市场化程度达到了比较高的水平，多数还是要根据“客观的现状与目标之间的差距”做决策。

此时于企业而言，洞察、选择比行动更容易形成优势。

资产的积累即是目标。

目标经计划逐步释放、差距随之而起伏调整，在一个周转期内，将完成一轮存量更新。

以过去20年污水处理率目标为例——

第一步是“处理率”目标，曾经与目标差距很大，洞开了巨量的新建市场；

第二步是“达标率”目标，曾经与目标差距很大，推动了提标、改造大潮；

第三步是“回用率”目标，现状与目标差距越大，则市场空间、热量越大。

现在反转视角，地方政府、工业企业或其他市场主体选择跟上哪一类政策、积累什么样的资产，却不能盲目尾随热门目标，而在于主观上擅长整合什么样的资源。

资源就是现状的本源模样，因地而异、因技而异、因利而异。

资产由资源转化而来、但资源是有限的，且环保系统又有分时、分段、分配的特点，因此，一切关于“资源”的竞争都很激烈。

此时于企业而言，试错、行动比规划更容易创造优势。

现状、目标及其间的差距，是最关键的机会指标，涉及到政策文件落地的必要性、合理性和时效性。

《意见》中的目标描述为：“到2025年，全国污水收集效能显著提升，县城及城市污水处理能力基本满足当地经济社会发展需要，水环境敏感地区污水处理基本实现提标升级；全国地级及以上缺水城市再生水利用率达到25%以上，京津冀地区达到35%以上；工业用水重复利用、畜禽粪污和渔业养殖尾水资源化利用水平显著提升；污水资源化利用政策体系和市场机制基本建立。到2035年，形成系统、安全、环保、经济的污水资源化利用格局”。

总体目标简洁明确，但拆解开来却是个系统活计，数据真假难辨、信息错综复杂，此时，需要通过“发起部委”拨开云雾，找到最佳入口。

多部委、多文件交叉演算

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