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【深度】城镇污水厂进水超标致出水超标的法律责任探究

时间:2021-01-25 09:06

来源:中国水网

作者:刘晓军、余韵

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2、不存在可以处理任何进水水质的污水处理工艺,任何进水超标情形都要 求出水达标不符合基本逻辑。

污水处理行业发展到今天已有 100 多年的历史,虽然技术应用成熟,但仍然 不存在可以处理任何进水水质的处理工艺。因此,任何一种污水处理工艺,在不 同的水质特性条件下都具有其局限性。污水处理厂需要充分考虑服务区域内的进水水质特性,选择相应的污水处理工艺并根据处理工艺确定进水水质指标的上限 标准才能保证在一定进水水质条件下的出水水质合格。正是基于此,《水污染防治法》第五十条第一款规定明确,“向城镇污水集中处理设施排放水污染物,应 当符合国家或者地方规定的水污染物排放标准。”。然而,在实践中,监管部门往 往对该条进行割裂式的理解与适用,仅依据第二款,以及该法第十条2、第八十三条3的相关规定规定对污水处理厂进行处罚。笔者认为,抛开进水水质超标情形,片面强调污水处理厂出水水质责任,实际上是要求污水处理厂在既有的处理工 艺条件下,无论进水水质标准如何,都必须保证出水水质达标,这显然不符合行业现状和基本逻辑。

3、污水处理厂履行谨慎运营义务前提下,不因出水超标而认定存在违法行为。

在进水水质超标导致出水水质超标的情形下,导致进水超标的原因必然是违规排放行为,因此,违规排放单位才是违法行为人。如果污水处理厂履行了谨慎运营义务,即采取措施最大限度降低进水水质超标导致的不利后果,在进水水质超标轻微的情况下通过调整处理工艺或增加药剂投放确保出水水质;在进水水质严重超标的情况下,采取措施保障污染物的去除率,降低出水对环境不利影响。 在此情况下,出水水质超标的不利后果并非因污水处理厂存在违法行为所导致,而是超标排放单位的违法行为导致,污水处理厂在客观上不是实施违法行为的直接主体,主观上也无超标排放出水的故意,且采取合理措施降低不利后果的产生,不应当承担超标排放违法行为带来的后果。

(二)进水超标作为出水超标免责事由的法律适用要求

1、运营单位应证明进水超标情形的存在。

由于进水超标往往是间歇性的出现,取证难度较大。因此,运营单位需要通 过人工或在线方式对进水水质进行监测,必要的时候还需安装视频监控和预警系 统,确保及时监测并采取必要措施留下进水超标的证据。证据内容包括但不限于超标时点、超标的污染物指标、超标程度、超标持续时间、超标水量等内容。

运营单位发现进水水质超标情形时,应立即进行水质取样和化验,具备条件的应委托有资质的第三方监测机构进行取样化验,出具合法有效的水质监测报告。同时,运营单位应要求行业主管部门、环保部门对进水水质进行监测或对运营单位汇报的进水超标情况进行复核确认。

需要特别指出的是,根据《水污染防治法》第十条、第五十条界定的进水“超标”是指超过国家或地方规定的水污染物排放标准,而生态环境部《通知》中认 定“进水超出设计规定或实际处理能力”为进水超标。笔者认为,虽然设计进水水质标准作为参照标准更为合理,但从法律适用角度,进水超标的界定应以国家(地方)标准、设计进水水质标准、实际处理能力标准之间的较高者为准。

2、运营单位应证明进水超标与出水超标之间存在因果关系。

出水水质与污水处理厂的进水水质和运营能力直接相关,进水水质超标并不会必然导致出水水质超标,因此,运营单位如何证明出水超标与进水超标存在必然的因果关系是免责事由成立的决定性因素。

生态环境部《通知》中规定“由行业主管部门,或生态环境部门,或行业主管部门会同生态环境部门”认定运营单位确因进水超出设计规定或实际处理能力导致出水超标……,由此可见,行业主管部门、生态环境部门均可以作为认定出水超标“确因”进水超标所导致的有权部门。

笔者认为,上述规定显然具备了较高的操作性,有利于提高行业主管部门和生态环境部门行政执法能力。但从法律适用角度,进入行政复议、诉讼阶段后, 由做出行政处罚决定的行业主管部门、生态环境部门认定出水超标与进水超标是否存在因果关系显然在逻辑上存在一定的悖论。从维护各方合法利益角度,引 入第三方机构或专家认证来界定进水超标与出水超标存在因果关系更为合理。因果关系的证明内容应至少包括以下几个方面:

1) 指标匹配性:即出水超标与进水超标的污染物指标应当匹配,这里的匹 配并非指标类别的一一对应,而是从工艺、技术等专业角度证明出水超标的污染物指标与进水超标的污染物指标之间存在必然的关联性。

2) 时间匹配性:考虑到污水处理工艺的进水停留时间,进水超标的时间段应与出水超标的时间段相匹配。

3) 进水超标对处理工艺的影响:这是证明因果关系的关键环节,少量或瞬 间的进水超标并不必然导致出水水质超标,因此,需要由专业机构或行 业专家从工艺角度来证明进水超标的持续时间、超标进水水量对于处理工艺的实质性影响,也包括有毒有害物质对于处理工艺的实质性损害。

3、运营单位应证明已经勤勉尽责

笔者认为,进水超标与出水超标之间存在因果关系是对运营单位减轻和从轻处罚的依据,但为了确保不纵不枉,并达到免除行政处罚之目的,运营单位仍然需要证明在进水超标期间不存在过错,即已经履行“行业谨慎运营惯例”义务,包括但不限于:

1) 进水超标的监测、报告义务:即依法依规对进水超标进行监测并向主管部门、环保部门报告超标情况;

2) 可能导致出水超标时执行应急预案的义务:按照主管部门、环保部门事先批准或备案的应急预案执行,采取应急措施,并保留相应的记录。

3) 尽最大能力消减污染物义务:在进水超标情况下,运营单位应采取加强运营管理、进行必要的工艺调整、增加药剂投放量等措施,尽最大能力消减污染物。

证明运营单位勤勉尽职的核心在于是否尽最大能力消减污染物,笔者认为,除应提供相应的运营记录外,应以是否达到规定的去除率指标作为主要判断依据。

编辑:陈伟浩

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