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城镇污水处理厂“进水超标导致出水超标” 法律责任研究

时间:2020-09-07 09:19

来源:中国水网

作者:文黎照 王璐 张倬

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“进水超标导致出水超标”,尽管依据现行法律其是出水水质达标的责任主体,但客观上城镇污水处理厂不是产污单位,超出其处置能力的进水必然会导致出水超标的结果,那么这种抗辩是否有事实和法律依据?其请求是否应当支持?这一问题广受业内关注,阳光时代律师事务所近年在生态环境立法、执法和司法领域积累了丰富的经验,本文将结合实务经验重点从法律理论和实务的视角研究“因进水超标导致的出水超标”问题的解决路径,透过表象看本质,以现行法律法规为依据,以地方实践经验为参考,以法律主体、法律关系、法律责任为主线进行论述,最后试图提出行之有效的建议。

前言

我国城镇污水处理厂在生活污水处理方面为社会做出了很大贡献,近年由于《环境保护法》《水污染防治法》等生态环境领域的法律对违反达标排放法律义务的后果不断加重,加之国家强制性排放标准日趋严格、生态环境执法监督和生态环境司法的逐步强化,无一不充分体现出“用最严格的制度保护生态环境”的思想。在严格的监管趋势下,尤其是自 2016 年以来,城镇污水处理厂逐渐成为严重超标企业的“主力”,经查询威科案例数据库,城镇污水处理厂环境行政处罚案例中,超标排放水污染物案例占比高达 73%,原本应成为水污染防治最后一道防线的污水处理厂反成排污大户。各地城镇污水处理厂频繁出现在因超标受到环境执法检查和处罚时,以“进水超标导致出水超标”为由进行陈述和申辩、请求免除或者减轻处罚的情形,也不乏以此为由进入诉讼程序的司法判例。

城镇污水处理厂的抗辩理由听起来不无道理,尽管依据现行法律其是出水水质达标的责任主体,但客观上城镇污水处理厂不是产污单位,超出其处置能力的进水必然会导致出水超标的结果,那么这种抗辩是否有事实和法律依据?其请求是否应当支持?这一问题广受业内关注,更在 2019 年两会期间因生态环境部发言人对该问题的回应而引起业内大讨论。

造成“因进水超标导致出水超标”背后的原因比较复杂,包括城镇排水管网系统混乱、工业污水纳管超排偷排、超标来水溯源困难、污水处理能力与产生量不匹配等因素,其中占比最大的因素是工业污水纳管排放,城镇污水处理厂的纳水范围存在工业企业,由于无集中工业污水处理设施,不可避免地出现工业废水接入城镇污水处理厂的情况。阳光时代律师事务所近年在生态环境立法、执法和司法领域积累了丰富的经验,本文将结合实务经验重点从法律理论和实务的视角研究“因进水超标导致的出水超标”问题的解决路径,透过表象看本质,以现行法律法规为依据,以地方实践经验为参考,以法律主体、法律关系、法律责任为主线进行论述,最后试图提出行之有效的建议。

目录

一、 城镇污水处理厂进水与出水监管职责现状与问题

(一) 进水监管与出水监管职责分配不同

(二) 排水户排入管网的污水水质监管存在盲区

(三)排水户的主体责任通过排水许可和 PPP 协议安排弱化甚至是逃脱

(四)环境行政执法中是否应考虑因第三方过错导致的超标行为

二、 地方监管中的创新实践

(一) 污水处理厂进水与出水的监管既有分头而治也有合并监管

(二) 污水管网与污水处理设施建设和监管

(三) 工业废水纳管监管的地方实践

三、 城镇污水处理厂运营模式与法律责任的关联性分析

(一)城镇污水处理厂的运营模式

(二)公法层面上涉及的法律主体及法律关系

(三) 私法层面上涉及的法律主体及法律关系

(四)公法层面探讨如何让责任归位

四、 问题解决建议

(一)落实排水户的预处理法律义务

(二)城镇污水处理运营单位与排水户直接签订污水处理协议

(三) 执法中对因第三人过错造成超标违法后果的处理

一、 城镇污水处理厂进水与出水监管职责现状与问题

在现行有效的法律制度框架内,城镇污水处理的进水和出水分属不同的行政机关监管,监管职责不清和衔接不畅或许是形成进水超标导致出水超标问题的主要原因,也导致应当承担责任的产污主体逃脱监督,使得城镇污水厂承担的法律责任显得过重。

(一)进水监管与出水监管职责分配不同

依据《环境保护法》《水污染防治法》《城镇排水与污水处理条例》等法律法规,将各部门的职责整理如下:

表一:监管职责表(备注:标黄处为职责交叉部分)

image.png

上表可以看出,排水户违法纳管排放的法律责任与城镇污水处理厂违法排放由不同部门监管,且法律责任差异较大。城镇污水处理厂的进水也就是排水户的纳管排水行为由排水部门监管,排水户无证或违证纳管排水的法律责任,最高是 50 万元罚金,而城镇污水处理厂的排放由生态环境部门监管,违法处罚的罚金最高是排水户的一倍。此外,由于城镇污水处理厂依据《财政部、国家税务总局关于印发<资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录>的通知》(财税〔2015〕78 号)规定享有增值税即征即退的优惠政策,但是如果有环保处罚(1 万元以上)则 36 个月内不能享受。因此,在因排水户违法排放导致城镇污水处理厂无法处理、被动违法时,宁可停产也不超标排放,避免产生罚单进而影响退税,不能退税的损失,远远大于因超标排放受到的处罚。此外从法律救济的途径看,因为城镇污水处理厂依法只与排水部门签订合同,这些损失也无处追偿。

那么,为什么未经预处理或处理不达标的污水排入污水管网的行为能长期存在呢?这与污水管网的监管密切相关,《城镇排水与污水处理条例》中仅规定污水管网建设主体为县级以上地方人民政府,并未规定具体监管部门,实践中污水管网的监管,主要由市政部门或者住建部门负责,而监管城镇污水处理厂是排水部门,因此存在至少两到三个部门职责的交叉。同时,污水管网与污水处理设施建设不同步的情形在全国各地普遍存在,污水实际处理能力与设计能力存在明显差异。但值得一提的是,近年已出现单独的市政排水管网 PPP 项目,和厂网一体化的项目,是解决问题的一个方向,但对于历史遗留问题,仍需关注和对待。

(二)排水户排入管网的污水水质监管存在盲区

生态环境部门和城镇排水主管部门依法应当监测排水户出水水质水量,若发生进水水质超标情况,政府应当在接收报告后核查处理具体情况。然而在实践中,排水部门在向排水户发放排水许可证之后通常不会对排水户的水质水量进行定期监测。生态环境主管部门对重点排污单位出水水质的监管是较为严格的,通过在线监测系统可以实时了解排水水质水量情况,以北京市为例,2019 年重点排污单位以工业企业、医院以及城镇公共设施(包括污水处理厂、垃圾焚烧厂)等排水户为主,然而由于执法人员和资源有限,生态环境部门对非重点排污单位的监管较为松弛,非重点排污单位中小型工业企业、餐饮企业、酒店服务企业等均可能存在超标排放污水的行为,但这些企业恰恰是出水水质监管的盲区,未进行预处理,或者处理未符合接收标准就排水。

问题的本质依旧是监管机制由于分头管理和联动机制缺失,让违法者钻了空子。由于排水来源广泛,既有来自餐厅和小区居民的生活污水,也有工厂产生的工业废水(见下图 2),而城镇污水处理厂的处置能力在设计之初就已经确定,包括污染物种类、数量和处置方式等,一旦来水超出处置能力范围(调节能力也有一定的限度,因此不作为考量因素),都会对城镇污水处理厂造成结构性障碍,详见下图(图一):

图一 城镇污水处理厂进出水监管示意图

image.png

由于城镇污水处理厂对进水的来源无法直接了解,包括废水来源、污染物因子和数量等详细情况,虽然《城镇排水与污水处理条例》为污水处理运营单位设定了监测进水水质的义务,但是由于我国法律法规并无城镇污水处理厂进水口须安装在线监测装置的强制性规定,排水户不定时排放废水,加上还存在排入污水管网后的混合和滞留过程,城镇污水处理厂确实无法实时监测进水水质,即使安装了在线监测装置,也无法实时监测很多工业特征污染物,如苯胺、多环芳烃等难于被生物降解的工业污染物。

(三)排水户的主体责任通过排水许可和 PPP 协议安排弱化甚至是逃脱

污染者担责是生态环境法律领域明确的基本原则,但是实践中,由于监管责任的部门化和政府在 PPP 协议中的主导作用,弱化了排水户(包括合法和非法)在城镇污水处理中的主体责任。首先,排水部门通过行政许可确定了向城镇管网排放废水的合法性,其次,政府通过 PPP 协议安排,明确了城镇污水集中处理设施的进水指标,而这些指标在日常运营中是否能符合,作为合同主体的政府一方,却不参与履约活动,也就因此导致发生进水超标或者水量超标问题时,污水处理单位无法直接与产污方对话,追究政府部门违约责任则更显得力不从心。最后,作为监管主体的政府部门,既不是产污方,也不是污水处理方,尽管是合同主体,但是要求其承担违约责任,与事实不符,理论上也讲不通。

(四)环境行政执法中是否应考虑因第三方过错导致的超标行为

多数环境执法人员认为,这是一个两难的选择,一是现行法律没有明确规定这种情形下可以减轻或者免除责任,但是处罚对城镇污水处理厂又感觉显失公平,二是客观上这种超标排放的行为确实给生态环境带来更大负荷,甚至是损害。2018 年河北省生态环境厅、住房与城乡建设厅等部门联合发布的《城镇污水处理城市黑臭水体整治专项行动方案》中提出“各部门在执法中对污水处理厂出水超标问题要根据进水参数区别对待,对于对于污水处理厂管理不善等原因造成污水处理厂出水水质超标的,排水和环保主管部门要加强监管,要求限期整改。对确因进水水质和水量发生重大变化导致出水水质超标的,环保和排水主管部门要依法从轻或减免对其处理(处罚)。(责任单位:省住建厅、省环保厅) ”由此可见,已有地方从实际执行中考虑了这个因素。

那么究竟谁应当承担责任?是否有更优方案呢?地方上是否有些先行先试的经验或者教训?

二、 地方监管中的创新实践

为理顺排水、管网与污水处理的关系,地方政府根据当地实际情况,在自主权范围内尝试了一些探索,通过调研发现了一些创新的、合乎当地需求的监管模式。

(一)污水处理厂进水与出水的监管既有分头而治也有合并监管

这类监管模式可以分为三类,第一类,进水与出水分由两个部门监管,比如,北京市和上海市由水务局负责城镇排水与污水处理的监督管理,由排水管理处具体实施职能;辽宁省沈阳市由城市建设管理局负责排水与污水处理的监督管理,由排水管理处具体实施,出水监管由生态环境部门监管。湖南省常德市市政公用事业局承担污水处理等市政设施建设维护和管理工作。

第二类,由水务部门统一监管,比如深圳市设立水务局,统一负责环境保护工作与排水与污水处理工作等。

第三类,由生态环境部门统一监管,例如,根据山东省环境保护厅制定《全省城市污水处理厂水质监管办法(试行)》(鲁环发(2007)67 号),山东省内各级生态环境部门负责污水处理厂的全程监管。

综合来看,三种模式中统一监管的模式对本次研究的问题解决更有帮助,但实际效果如何,仍需进一步跟踪调研。

(二)污水管网与污水处理设施建设和监管

1. 同一监管主体

部分地方政府为了降低职能交叉和跨部门协调的问题,将城镇排水与污水处理建设和运营管理工作交由同一个部门进行管理,包括污水管网和污水处理的编制规划、建设和维护等。例如,广东省的珠海市和深圳市设立了水务局,负责地区污水管网和污水处理设施的建设和管理;安徽省铜陵市在机构职能调整中,将原铜陵市水利局和建设局承担的水务行政管理职责,统一交由市水务局行使。这种方式解决了管网与污水处理设施不同步的情形,当然或多或少会造成重事前建设、轻事中事后监管的局面。

2. 不同监管主体

多数地方采用的是“建管分离”模式,即由一个部门负责项目的前期建设工作,由另外一个部门负责污水处理设施后续运营管理工作。例如北京市水务局统一负责污水处理相关的基础设施建设、维护、和管理工作,由北京市城市管理委员会管理市政管线建设,这种情况下就出现了不同步的情况,比如高碑店区域污水处理厂已建成投营,但管网建设跟不上的情况,区域内企业想纳管需自筹经费解决。

(三)工业废水纳管监管的地方实践

客观上城镇污水处理厂的纳水范围不可避免地存在工业企业,或者新增工业企业,因此在没有工业污水处理厂的情况下,完全禁止工业废水接入城镇污水处理厂不切实际。在区域内没有工业污水处理厂的情况下,工业废水无处排放,相比直接外排环境,倒不如纳管排入城镇污水处理厂以减轻对生态环境的负荷,两害相遇取其轻。

我国部分地区出台了关于工业废水纳管的地方政策。例如,苏州市水务局、苏州市环境保护局 2018 年 1 月 9 日发布的《城镇污水厂接纳处理工业废水管理暂行办法》(下称“苏州暂行办法”),对工业废水排入城镇污水管网设置了接管条件以及不得纳管的条件和书面审查制度,将接入工业废水的城镇污水处理厂作为书面审查主体之一,给了城镇污水处理运营单位有机会且有权利对自己“吃不下”的工业废水说不,从根本上解决进水超标的问题。另外,《苏州暂行办法》规定,城镇污水处理厂可以通过安装在工业企业污水排放口的远程采样设备,实时掌握工业企业的排水水质,短时间内就可实现溯源。

三、 城镇污水处理厂运营模式与法律责任的关联性分析

近年,从中央至各级地方政府实施了一系列鼓励社会资本进入污水处理行业的政策和制度,污水处理 PPP 项目一方面活跃了这个产业和市场,但同时也因法律责任不清晰埋下了风险。实践中政府与企业之间的这种合作模式,一方面是公法层面,授予许可和监管,即政府担任家长式的管理者,另一方面是私法中的合同相对方,需承担合同约定的权利和义务,并在违约时承担责任。这种理想状态在现实中屡屡受挫,作为被监管的对象,污水处理运营单位一般不愿、也不敢向自己的监管部门追究违约责任,除非万般无奈。本部分将系统梳理污水处理厂的运营模式、政府和污水处理运营单位的义务和法律责任规定,寻找与进水超标导致污水超标问题的关系及破解对策。

(一)城镇污水处理厂的运营模式

我国各地城镇污水处理厂采用 PPP 模式较常见,根据住房和城乡建设部《全国城镇污水处理管理信息系统》,截至 2015 年底,全国有 40%左右的城镇污水处理厂采用了 PPP 模式。我国 PPP 模式主要包括特许经营和政府购买服务两大类,从法律性质来看,兼具公法和私法双重属性,从 PPP 协议来看,具有行政监管和民事合同双重特征,在发生纠纷时,适用《政府采购法》《行政许可法》《行政诉讼法》《合同法》《民事诉讼法》等法律法规的规定。污水处理运营单位和政府主要存在两种法律关系:

1. 排水主管部门、环境主管部门与污水处理设施运营者之间的行政监管关系,包括授予许可和进行日常的监管,监管方的职责需依法律的授权、法定程序施行,污水处理设施运营单位。

2. 政府部门与城污水处理设施运营者之间的民事法律关系,即合同关系,双方权利义务通过合同条款来约束;

也就是说,在 PPP 模式下,原单一的行政监管转变成了双方协同治理关系,政府部门既是监管主体,也是合同相对方。因此,从行政监管的角度看,政府应给予排水户与城镇污水处理运营单位同等对待,立法中应对同类型违法行为规定同等的违法后果,执法也应一视同仁,不因执法部门不同而结果有异。然而现行法律责任分配机制明显不合理导致应当承担责任的主体因排水许可和 PPP 协议的安排,将政府部门推至民事法律责任关系中的前线,掩盖了政府作为监督行政秩序的本质,从而因违法排水户的行为,变为违约方,可能承担违约和赔偿的民事责任。

(二)公法层面上涉及的法律主体及法律关系

1. 政府部门

城镇污水处理厂在运行阶段主要的监管部门包括排水主管部门、生态环境部门、水行政主管部门和财政部门等。实践中城镇污水处理项目主要是通过招投标的方式来公开选择合适的参与方,由发改委负责立项审批和授权许可,财政部门和审计部门分别负责监管 PPP 项目资金投入,水利部门、住建部门和生态环境部门负责监管城镇污水处理设施的运营维护活动。

2. 投资及运营方

在城镇污水处理厂 PPP 模式下,参与各方主体间通过一系列合同来约定各方的权利义务关系。政府部门通常以地方政府或地方政府授权住建部门作为签约主体与 PPP 项目中标人签订 PPP 协议,其中包括污水处理服务协议,并授权发改委与 PPP 项目公司签订特许经营协议。在某些情况下,为了更直接地参与项目的重大决策、掌握项目实施情况,政府也可能通过直接参股的方式成为项目公司的股东(但政府通常并不控股和直接参与经营管理)。在这种情形下,政府与其他股东地位相同,享有作为股东的基本权益,履行股东相关义务,并承担项目风险。

3. 纳管单位(排水户)

根据《城镇排水与污水处理条例》第二十一条第一款规定,从事工业、建筑、餐饮、医疗等活动的企业事业单位、个体工商户(以下称排水户)向城镇排水设施排放污水的,应当向城镇排水主管部门申请领取污水排入排水管网许可证。排水户向城镇污水处理厂排放污水时需进行预处理,排放的污水需符合国家或者地方规定的有关排放标准,工业企业将工业废水排入城镇污水处理厂时受到排水主管部门和环境保护行政主管部门监管,不仅应取得污水排入排水管网许可证(下简称“排水许可证”),同时还应取得排污许可证。

4. 各主体之间公法层面上的法律关系

现行法律将污水处理责任在政府、排水户和污水处理运营单位三者之间进行了划分,监管主体是政府,其他主体都是被监管的对象,因此是一种公法上的行政监管关系,监管的方式通过行政许可、行政检查、行政命令和行政处罚来实现,因此是一种与民事合同中的平等主体关系完全不同的公法上的法律关系。遵循的基本法律原则是“法无授权即禁止”,即监管权的行使,以法律为必要界线,实体、程序都必须合法才有效。如下图所示(图二):

图二 三方主体关系图

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(三) 私法层面上涉及的法律主体及法律关系

私法上的主体,依据城镇污水处理合同确定,包括合同的各方当事人。合同的法律本质,是平等民事主体间关于权利义务的约定,遵循的基本原则是“法无禁止即可为”,因此只要不违反法律的强制性规定,是双方平等协商的条款,即合法有效。在民事法律关系下,任何一方未履约合同约定的义务,守约方即可行使权利,要求违约方继续履行合同、承担损失和违约责任。但是,在 PPP 协议下,作为投资运营一方的合同主体,通常无法、也不敢追责另一方合同主体的责任。在发现进水污染物指标超出合同约定的指标范围时,不敢依据《合同法》上的不安抗辩权,停止合同履行,不再接受污水。因为依据《城镇排污水与污水条例》第三十一条的规定,其不得擅自停运,如因检修等原因停运或者部分停运的,应在 90 个工作日前向城镇排水主管部门、环境保护主管部门报告。如果违反,依据第五十二条,未事先报告的,由城镇排水部门责令改正给予警告,逾期不改正或者造成严重后果的,处 10 万元以下 50 万元以下罚款。因为这是公法上的义力,具有强制性,应优先遵守。

通过参与主体和法律关系的分析,可以再次明确,排水户因未履行法定的预处理义务,一方面导致城镇污水处理厂因超标受到处罚,另一方面政府部门因与城镇污水处理厂签订了协议,在私法上有被追究违约责任的风险。在 PPP 协议中往往会约定“如发生进水水质超标导致出水水质超标被处罚的情况,政府将进行补偿”条款。虽然城镇污水处理厂鉴于政府部门的行政监管身份一般不愿得罪政府部门而起诉,但是该项诉权始终享有。

(四)公法层面探讨如何让责任归位

首先,政府虽是 PPP 合同主体,但不是产污方,不应成为替罪羊。

有一种观点认为,在现行法律框架下,污水处理运营单位承担了“超标排放”和“造成水污染事故”等法律责任,但是作为合同相对方,政府却不承担因进水超导致的出水超标法律责任,构成权责义务上的不对等,即使合同中约定了违约责任,实践中也很难实现。从公法角度分析,作为监管方,在监管失灵、给相对人造成损失的情况下,亦应承担赔偿责任。因进水超标引发的责任,本质上是持有纳管许可的排水户或者是非法纳管的单位排放行为引发,而不是政府部门。因此,从“污染者担责”的基本原则出发,应是排水户承担责任。

其次,排水户的预处理义务是否履行是解决问题的根本。

透过现象看到问题的本质,是在排水环节存在违法行为、逃避监管造成,排水户在污水处理 PPP 项目中,作为只应当承担责任的主体,即没进入讨论的视野,其未履行法定的预处理和达标纳管的义务,理应是问题的焦点,受到更多关注。

最后,在现有的法律制度框架下,污水处理设施运营单位是出水水质的责任主体,无论从事实角度还是法律基本原则上讲,都没有问题。但是,其责任承担是有限度的,因此要理顺排水户与污水处理设施运营单位和政府部门的法律责任,还应回到法律的基本制度和逻辑过程,即各归其位,各担其责。

四、 问题解决建议

通过上述分析,城镇污水处理厂发生的因进水超标导致出水超标主要是由于排水户违法排放造成,同时排水、污水管网和城镇污水处理设施的多部门监管和交叉管理且缺乏联动协作机制也是原因之一,但是现行法律已对这些问题作了安排,因此通过强化执法和加强行政管理、提高行政效率即可扭转这一局面。

(一)落实排水户的预处理法律义务

《水污染防治法》和《城镇排水与污水处理条例》均明确规定了排水户的预处理义务,生态环境部门和排水部门都可以依法监管。排水户依法有下列义务:

1. 建设预处理设施和水质、水量检测设施,且排放达标。城镇排水部门在发放排水许可证时应当审查申请人是否符合。

2. 工业废水进行预处理,达到集中处理设施处理工艺要求。这项义务生态环境部门具有法定监管职权。

《城镇排水与污水处理条例》

第二十二条 排水户申请领取污水排入排水管网许可证应当具备下列条件:

按照国家有关规定建设相应的预处理设施和水质、水量检测设施;

排放的污水符合国家或者地方规定的有关排放标准;

符合前款规定条件的,由城镇排水主管部门核发污水排入排水管网许可证;具体办法由国务院住房城乡建设主管部门制定。

第二十三条 城镇排水主管部门应当加强对排放口设置以及预处理设施和水质、水量检测设施建设的指导和监督;对不符合规划要求或者国家有关规定的,应当要求排水户采取措施,限期整改。

《水污染防治法》

第四十五条 第三款 向污水集中处理设施排放工业废水的,应当按照国家有关规定进行预处理,达到集中处理设施处理工艺要求后方可排放。

第八十三条 违反本法规定,有下列行为之一的,由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治,并处十万元以上一百万元以下的罚款;情节严重的,报经有批准权的人民政府批准,责令停业、关闭:

未按照规定进行预处理,向污水集中处理设施排放不符合处理工艺要求的工业废水的。

进一步的建议:

市政污水管网专项检查。生态环境部门与排水部门分头或者联合开展“市政管网”的专项检查,落实排水户的法律义务,有违反者严惩不怠。对于纳管的工业企业排水户,未履行预处理义务的,依据上位法,即《水污染防治法》相关规定进行处罚。

建立工业废水接入管网的审查制度。结合《提质增效方案》提出的规范工业企业排水管理的要求及审查制度的雏形,建议推动生态环境部建立统一的工业废水接入城镇排水管网的条件及其相关审查制度,细化原有排水许可证的审查制度,将排污许可与排水许可衔接,并将城镇污水处理行业自治组织和相关专家纳入审查主体。这一制度能够将排水主管部门“监督城镇污水处理设施进水水质”的职责落到实处;同时,城镇污水处理行业自治组织通过参与审查过程,除可及时获得信息之外,能够从源头上解决难以处理的工业废水排入管网的问题。

信息公开。结合住建、生态环境部和发改委联合出台的《提质增效方案》中关于“工业企业排污许可内容、污水接入市政管网的位置、排水方式、主要排放污染物类型等信息应当向社会公示,接受公众、污水处理厂运行维护单位和相关部门监督”的要求,基于排水户的许可和排水信息的公开,将此信息与城镇污水处理厂共享,让污水产生方与处置方建立对话和沟通平台,形成合作共治的局面。

2019 年住房和城乡建设部、生态环境部以及发展改革委《关于印发城镇污水处理提质增效三年行动方案(2019~2021 年)的通知(建城[2019]52 号)》(下称“提质增效三年方案”)提出“各地要建立完善生态环境、排水(城管)等部门执法联动机制,加强对接入市政管网的工业企业以及餐饮、洗车等生产经营性单位的监管,依法处罚超排、偷排等违法行为”。

(二)城镇污水处理运营单位与排水户直接签订污水处理协议

城镇污水处理运营单位投建的初衷是处理城镇生活污水,由于历史原因工业废水纳管,为保证城镇污水处理运营单位掌握工业废水的来源、种类和数量,准确判断是否有能力处理,应由双方直接签订污水处理协议,明确约定各方权利义务,回归到污染者担责、政府引导和监管的主题思路。

同时,通过合同约定,城镇污水运营单位对排水户的监控权利,如果能在制度层面加以明确,则更有利于理顺各方的法律关系。比如北京和苏州等地已经通过地方规章等建立了此类制度,具体如下。

《北京水污染防治条例(2018 修正)》第三十五条第二款

向公共污水处理设施排放工业废水的企业事业单位和其他生产经营者,应当在排污口建设取样井,并为水行政、环境保护行政主管部门和受纳废水的污水集中处理设施的运营单位提供取样、监测流量的便利条件。

污水集中处理设施的运营单位有权对汇水范围内排污单位的排水进行取样检测,发现排水水质超过排放标准的,应当及时告知排污单位,并报告水行政主管部门。

《苏州暂行办法》第十四条

经同意可接纳的工业企业在建设或改造时,除按照《江苏省污染源自动监控管理暂行办法》安装污染源(废水)特征污水因子自动监控设备及其配套设施外,还应安装远程采样设备和排放控制阀门等,后者的控制权应交由排水管理部门及其指定的城镇污水厂。

最后,让污水处理设施运营单位有说“不”的权利,作为第三方治理主体,应允许和确认其拒绝接收超标废水的权利,既然由其负责出水水质,理应赋权其对进水水质的监督和审查。鉴于城镇污水处理运营设施的高度公共设施属性,停运将可能对社会稳定造成影响,但是城镇污水处理运营单位采用技术手段拒绝接受和处理超出处理能力的废水是城镇污水处理运营单位的民事权利,虽然不能擅自停运,但是通过对排水的及时监测发现的超标工业废水,可通过合同约定拒绝进入,以及通过暂存事故池等方式进行应急处理。对违约的责任可能过合同的条款安排解决,强化产污方的主体责任,而不是通过 PPP 协议的安排,逃脱主体责任。

(三) 执法中对因第三人过错造成超标违法后果的处理

如何解决城镇污水处理厂提出的“因进水超标导致出标”抗辩呢?

首先,如果城镇污水处理厂超标排放,即可认定为违法行为;其次,根据《行政处罚法》第四条的规定“设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”因此,应当在事实调查时,了解清楚超标的原因,在确有证据能够证明存在进水污染物超标、出水超标的特征污染与进水超标的特征污染物同一,且超标发生和持续持续时间、超标排放数量从时间顺序上看具有直接的关联关系,应确定该污水处理厂的违法与非法进水有因果关系;最后,参照《行政处罚法》第二十七条第(二)项受他人胁迫有违法行为的规定依法从轻或者减轻处罚。

从客观事实出发,现阶段城镇污水处理厂发现进水超标时,无法基于自由意志出发,做出“拒绝”的决定,而“被动”接纳自己无法处置的污水,即可视为“受胁迫违法”的情形,这种原因力违法的情形,在执法时应予以考虑,才能保持过罚相当,不让法律强人所难,以维护执法的公平和权威。

《行政处罚法》第二十七条

当事人有下列情形之一的,应当依法从轻或者减轻行政处罚: (一)主动消除或者减轻违法行为危害后果的; (二)受他人胁迫有违法行为的; (三)配合行政机关查处违法行为有立功表现的; (四)其他依法从轻或者减轻行政处罚的。违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,不予行政处罚。

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文黎照

阳光时代合伙人,北京环境与资源业务部负责人,武汉大学环境法学博士。中国环境资源法研究会理事,全国律协环资委委员,北京律协环资委委员,生态环境部环境执法大练兵评审专家。擅长领域为企业环境法律风险及防范、EHS合规审查、环境环境争议解决、环境法律政策研究、矿产资源纠纷解决等。

邮箱:wlz@sunshinelaw.com.cn

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王璐

光时代环境与资源业务部律师,生态环境部环境执法大练兵专家,注册安全工程师,注册环境影响评价工程师,石油天然气勘探开发行业十年EHS管理经验,在企业EHS风险管控方面具有丰富的实务经验。专业领域为企事业单位环境、职业卫生、安全(EHS)法律风险管控,EHS行政处罚应对与行政诉讼,EHS刑事犯罪,环境侵权责任纠纷,环境民事公益诉讼、安全与环境事故应急与危机应对,环境保护税法律咨询等。

邮箱:wl@sunshinelaw.com.cn

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张倬

阳光时代环境与资源业务部律师;香港城市大学法学硕士;2019年生态环境部环境执法大练兵评审专家;专业领域为环境法律风险管控、环境争议解决、矿产资源纠纷解决等,曾代理多起国内影响力较大的环境公益诉讼案件和环境行政处罚诉讼案件,参与多项环境领域和能源领域立法与政策课题研究。

邮箱:zz@sunshinelaw.com.cn

编辑:陈伟浩

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