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【深度】城镇污水厂进水超标致出水超标的法律责任探究

时间:2021-01-25 09:06

来源:中国水网

作者:刘晓军、余韵

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综上,无论从监管政策还是司法实践角度,在环保监管力度日益加强的宏观背景环境下,污水处理厂因进水超标导致出水超标不予免责几乎成为定论,按照目前法律规定的救济途径,污水处理厂通过听证、复议或诉讼途径达到撤销行政处罚的概率是极低的。

主管部门的监管逻辑

在上述环保监管和司法实践的现状背景下,因进水超标导致出水超标而被行政处罚的污水处理企业一方面需要投入更大成本尽力保障出水水质,另一方面仍 然需要面对行政处罚和因此导致的巨额退税损失,自然是叫苦不迭,对监管部门多有抱怨,认为监管部门不追究超标排污单位责任而处罚治理污染的污水处理厂是舍本逐末。为何现有的监管政策和司法现状均不支持将进水超标作为免责事由,笔者认为,首先需要厘清主管部门的监管逻辑。

(一)污水处理厂角色的转变

从 2002 年以来,我国城市污水处理开始引入市场机制,逐步实现了污水集中处理设施从各级政府部门负责建设到由市场化主体实施特许经营机制的转变,同时,污水处理厂的主体性质也由政府事业机构逐步向从事污水处理服务的市场主体转化:

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根据上述规定,城市污水引入市场机制并采用特许经营的运营模式后,将污水处理单一的政府提供服务转变为由政府方监管、污水处理运营企业提供服务、排污单位支付费用的三方协同体系,不仅减轻政府负担,提高服务效率,明晰各方权责义务,更重要的是将政府方从既是运动员又是裁判员的双重角色中予以抽离,自此,政府部门对污水处理厂的监管态度也发生了相应的改变。

(二)监管部门对污水处理厂定位的转变

随着城镇污水处理厂市场化的推进,以及污水处理厂由政府直属非盈利性事 业单位向具有一定盈利性质企业单位的逐步转换。在特许经营模式下,污水处理企业经政府方授权对污水处理厂进行投资、建设和运营维护,其作为与政府方权责相对明确的独立运营主体,实际上更易于受到政府部门的直接关注,而且,政府方作为合同主体和付费主体,出于合同监管和绩效考核目的,也会加强对污水处理运营单位的监管。在此背景下,污水处理厂作为环境监管对象也随之经历了从治污企业向排污企业的重要定位转变,其转变过程具体如下:

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(三)监管思路的转变

随着我国对环境保护的重视程度与日俱增,2014 年 11 月 12 日,国务院办 公厅发布《关于加强环境监管执法的通知》(国办发〔2014〕56 号),首次正式明 确支持环境保护等部门依法独立进行环境监管和行政执法。该通知不仅标志着环保部门独立执法权的确立,同时也意味着对污水处理厂监管思路,由城镇排水主管部门运营监管为主向环保部门以治污结果监管为主的监管方式转变。因此我 们也就不难理解,按照目前的立法、执法以及司法现状,当污水处理厂一旦发生出水超标的结果,不论出水超标的原因(包括进水超标导致),污水处理厂都会 被认定为直接责任主体而接受环保部门的处罚。

进水超标导致出水超标的法律责任探究

如前文所述,环保监管逻辑的转变也是污水处理厂角色定位由治污单位向排污主体转变的过程,环保政策趋严必然体现在强化对排污单位的监管和处罚,在 此监管逻辑下,被视为排污单位的污水处理厂以原材料(进水)质量瑕疵作为超标排放污染物的免责事由似乎难以成立。但笔者以为,基于污水处理厂不同于其 他排污单位的特殊性,有必要从立法本意处罚,对污水处理厂因进水超标导致出水超标的法律责任进行探究。

(一)进水超标可以作为出水超标的免责事由

根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定:“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,应当给予行政处罚的,依照本法由法律、法规或者规 章规定,并由行政机关依照本法规定的程序实施。”由此可见,行政处罚的对象 应当是“违反行政管理秩序的行为”,如果被处罚对象不存在违法行为,即使其行为造成了不利后果,也不应当给予行政处罚。笔者认为,如果污水处理厂出水超标确实因进水超标所导致,在污水处理厂不存在违法行为情况下,片面强调污水处理厂的出水水质终极责任而对其进行行政处罚本质上是“唯结果论”,是对行政处罚立法本意的曲解,不利于行业的健康发展,也容易造成污水处理企业与监管部门的对立。

1、污水处理厂对进水水质不具有控制权,无法杜绝进水水质超标情形。

简单来说,污水处理厂实际是以污水作为原材料,通过一定物理和生化工艺处理生产合格产品(达标出水)的加工厂。任何一个加工厂,如果要保证产品质量合格,除了确保加工过程的安全稳定,原材料的质量控制是重要的先决条件。 当原材料的质量不符合生产加工标准,加工企业可以选择替换原材料,在无法获 得合格原材料的情况下可以选择主动停产停工。但与普通的加工企业不同,污水处理厂对进水水质不具有控制权,且无法拒绝不达标的进水进入。虽然根据《水污染防治法》第五十条第一款的规定,“向城镇污水集中处理设施排放水污染物, 应当符合国家或者地方规定的水污染物排放标准。”然而在实践中,污水处理厂并不能对进入厂区污水的污染物指标进行主动筛选,而且由于监测技术所限,污水处理厂发现进水超标时,已经有不达标的污水进入生产工艺。另一方面,根据《城镇排水与污水处理条例》第三十一条1的相关规定,污水处理厂未经主管部门同意不得擅自停运城镇污水处理设施。因此,在进水水质严重超标可能导致处理工艺崩溃的情况下,污水处理厂并不能直接拒绝接收污水,仍然需要向主管部门请示后才能采取停运措施。要求加工厂性质的污水处理厂在既无法控制原材料(进水)质量,又无法停工停产的情况下保障持续不间断的提供合格产品(达标出水)岂非悖论。

编辑:陈伟浩

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