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【独家】PPP专家刘世坚逐条简析财政部“最严”规范文件

时间:2017-11-20 09:37

来源:中国水网

作者:刘世坚

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昨天,被称为史上最严的PPP规范文件出台,财政部印发92号文——《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知 》,至此,PPP规范风暴大幕终于开启。中国水网特邀北京清控伟仕咨询有限公司总经理、发改委、财政部PPP双库专家刘世坚为我们逐条简评这份重磅级文件,供业内讨论。

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刘世坚

北京清控伟仕咨询有限公司总经理

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各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局),新疆生产建设兵团财务局:

为深入贯彻落实全国金融工作会议精神,进一步规范政府和社会资本合作(PPP)项目运作,防止PPP异化为新的融资平台,坚决遏制隐性债务风险增量,现将规范全国PPP综合信息平台项目库(以下简称“项目库”)管理有关事项通知如下:

P3带路评:全国金融工作会议精神就是中央精神(详情请阅读:观点|刘世坚:简评全国金融工作会议对PPP之影响)。金融风险防控的主基调之下,PPP运动化所带来的隐忧开始显性化,反思和纠偏成为主流。“新的融资平台”和“隐性债务”的说法在PPP圈内由来已久,但是得到财政部门的正式确认,却还是相当不易的。

一、总体要求

(一)统一认识。各级财政部门要深刻认识当前规范项目库管理的重要意义,及时纠正PPP泛化滥用现象,进一步推进PPP规范发展,着力推动PPP回归公共服务创新供给机制的本源,促进实现公共服务提质增效目标,夯实PPP可持续发展的基础。

P3带路评:任何一种发展模式都不是完美的。以中国之大,任何一种模式要想推动并落地,“一哄而上”在某种程度上可以说是不可避免的,也是造势所需。可以合理控制的,是出现问题之后的处理方式,“一刀切”是最简单的,却也是最不可取的。以“可持续发展”为主要目标,并切实践行之,靠谱。

(二)分类施策。各级财政部门应按项目所处阶段将项目库分为项目储备清单和项目管理库,将处于识别阶段的项目,纳入项目储备清单,重点进行项目孵化和推介;将处于准备、采购、执行、移交阶段的项目,纳入项目管理库,按照PPP相关法律法规和制度要求,实施全生命周期管理,确保规范运作。

P3带路评:“项目储备清单”和“项目管理库”的分类是合理的,但是有几个问题需要思考。其一,PPP项目如何与地方发展规划、项目规划相挂钩?其二,如何把控项目储备清单与项目管理库之间的相互转化,实现可上可下?标准和程序有无考虑?其三,如何实施全生命周期管理?动态的物有所值评价和分区域、行业和项目类型的财政承受能力论证是不是应该提上议事日程?

(三)严格管理。各级财政部门应严格项目管理库入库标准和管理要求,建立健全专人负责、持续跟踪、动态调整的常态化管理机制,及时将条件不符合、操作不规范、信息不完善的项目清理出库,不断提高项目管理库信息质量和管理水平。

P3带路评:严格管理是没有问题的,但是目前各地标准和要求存在差异,尺度大小各不相同,给项目发起方、咨询方、投资方和融资方都带来很大困扰。“常态化管理机制”的想法是不错的,但是对人力、物力的要求也会水涨船高,借助外脑和利益冲突防范是下一步需要关注的重点。

二、严格新项目入库标准

各级财政部门应认真落实相关法律法规及政策要求,对新申请纳入项目管理库的项目进行严格把关,优先支持存量项目,审慎开展政府付费类项目,确保入库项目质量。存在下列情形之一的项目,不得入库:

P3带路评:“存量项目”是块硬骨头,现在看起来不碰不行。发改委之前发过文件(详情请参阅:P3带路评:《国家发展改革委关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》),如果两大部委联手,也许会有新的局面出现。至于“政府付费类项目”,不出所料地等来了史上最紧的“紧箍咒”。

(一)不适宜采用PPP模式实施。包括不属于公共服务领域,政府不负有提供义务的,如商业地产开发、招商引资项目等;因涉及国家安全或重大公共利益等,不适宜由社会资本承担的;仅涉及工程建设,无运营内容的;其他不适宜采用PPP模式实施的情形。

P3带路评:第一是概念问题。何为“招商引资项目”?它与“商业地产开发”并列的逻辑是什么?何为“重大公共利益”?污水处理、垃圾处理、海绵城市算不算?第二是标准和尺度的问题。举例来说,非公共服务领域的项目可否打包在PPP项目里,作为政府付费类项目的收益平衡路径之一?所有的工程建成之后都有维护需要,是否属于“运营内容”?第三,“其他不适应采用PPP模式实施的情形”都有哪些情形?基本边界有待划定。

(二)前期准备工作不到位。包括新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续的;涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续的;未通过物有所值评价和财政承受能力论证的。

P3带路评:这条没有问题,不过会卡住很多没法提前完成可研的项目。以前是需要发改部门开口子才能往前走,现在财政部门这边也是个问题。

(三)未建立按效付费机制。包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报,但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的;政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付,导致某一时期内财政支出压力激增的;项目建设成本不参与绩效考核,或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%,固化政府支出责任的。

P3带路评:30%是怎么来的?

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编辑:程彩云

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