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刘世坚律师在特许经营立法专家组成立会上的发言

时间:2016-05-25 14:09

来源:国家发展改革委官网

作者:刘世坚

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今天非常荣幸有机会和大家交流,也非常忐忑,代表法律组专家做简短发言。讲三点。1.使命光荣,2.责任重大,3.信心满满,还是很有信心做好这些事。

一、熟悉PPP的人都知道,PPP在中国并不是一个新生事物,我们有20多年的项目实践,在理论和实务上都有相当积累,但是20多年来,不管是实务界还是理论界,包括政府部门一直在呼吁完善PPP、特许经营制度的顶层设计。相关部委,包括地方政府也已经为此做出很大努力,也有相应成果,包括财政部在过去两年做了相当多工作,取得了很大成绩。但是我们做实务的,感觉实践当中还是有很多掣肘。PPP模式与现行的法律法规体系之间存在相当明显的冲突。为了避免合规风险,在没有顶层设计或顶层设计不够完善的情况下,实务当中往往不得不游走在灰色地带、红线边缘,这是迫不得已,不能长此以往,否则项目不仅累积了法律风险,也会给项目本身及公共利益带来负面影响。我本人、工作团队、客户及合作方都有共同想法,如果有机会为完善PPP模式包括特许经营制度的顶层设计做些事情,是我们这群人的历史使命。我们很高兴有机会参与到立法当中来,感到非常光荣。

同时我们也认为,从项目的层面,从国家经济发展层面,从经济新常态、稳增长、调结构来讲,PPP和特许经营立法的工作实际上也是宏观经济发展的现实需求。我认为,特许经营和PPP实际上也是供给侧改革在公共服务和产品的提供方面的尝试和实践,而且PPP项目这两年的推广,所涉及的广度和深度,已经对供给侧改革的下一步推进具备相当强的示范作用。从现实层面考量,立法迫在眉睫。从长远来看,发改委更多从宏观层面,投融资机制改革的层面看待PPP和特许经营的发展,通过PPP模式来推动政府治理模式的转型和升级。前段时间,我参加联合国PPP中心的活动,联合国在呼吁以人为本,以PPP模式更有效率地提供公共和准公共产品与服务。我觉得我们在立法过程中也应该把目光放长远,不局限于部门分歧或模式之争,要站在更有历史感的层面来做工作。

二、我从98年开始做BOT项目,到2014年感受到整个PPP和特许经营的发展面临前所未有的机会。国家包括部委层面的发力是以往不能比的。国务院办公会议多次提到PPP和特许经营。2014年的国发60号文、2015年的国办发42号文,发改委、财政部在这方面都在发力,呈现出齐头并进的态势,住建部、交通部、民政部等行业主管部委也都在及时跟进。农业部也在开始考虑用PPP模式推动农业发展。地方政府则从2014年底开始制定PPP落地的办法。这表明PPP模式已经成为国家经济发展的抓手,和一带一路的战略也相关联。除国内项目外,我也在做境外的PPP项目,协助央企客户走出去。PPP的影响面也非常广。此前国家计委主导的BOT项目更多是吸引外商投资。从2004年开始,前建设部推动的公用事业的改革,也局限在市政领域。而这两年PPP模式特许经营模式扩展到几乎国民经济的每个角落。

根据亚行支持的大岳和君合制定的特许经营法的研究报告统计,2014年我国PPP项目的投资额度达到5万亿,占到全国基础设施投资的半壁江山。参与PPP项目的玩家也越来越多,过去项目的范围比较窄,只有行业投资人、金融机构和地方政府,现在已不局限于行业投资人,财务投资人、地方融资平台也纷纷加入。新的参与者使得PPP项目变得更为复杂,影响范围急速扩大,杠杆作用越发明显。另一方面,现在特许经营、PPP模式的扩展对旧有的经济发展模式和利益格局的冲击非常大,地方通过土地增值获得收入,推动地方GDP增长的就模式已经难以为继。PPP要在这方面有所突破,和现有的经济发展模式、法律框架及项目审批体系存在冲突和矛盾,需要突破。从以上几个方面看,一个是层级非常高,一个是影响范围广,一个是涉及和旧有体制、现有法规框架之间的冲突,协调难度大。立法工作责任重大,困难重重,不仅需要时间,更需要智慧。立法真正需要落到实处,对我们的立法目标的实现发挥作用。

三、从我本人来讲,包括我的同事、客户及合作伙伴,大家都觉得这个事情不好做,也不讨巧,但还是希望有机会去做,也有信心做好。信心来自于三个方面。

第一,我们有积累,实务层面有20多年的积累,国家部委层面在理论和实践也有相当积累,和世行、亚行、联合国之间都有长期深度交流。立法专家团队的组建,实际上也是开放式的,覆盖面很广,不仅有理论和实务,也有央企、民企的同事,有不同部委的同志。

第二,信心来自于共识。这几年通过对PPP、特许经营的大力倡导,过去20多年需要花费很多时间去说服地方政府的东西,现在已经基本达成了共识,比如风险分担、利益共享、公共利益优先等等。还有一些准共识,比如伙伴关系,社会资本希望是在平等伙伴关系前提下和当地政府签订合同,获取合理回报,但地方政府不一定能完全理解和接受。从立法目的来讲,大家的目标一致,都是为了有好的顶层设计来指导我们的实践。周一参加亚行的立法研讨会,对于是不是立一部法,大家也基本有了共识,认为不必要引起新的矛盾和冲突。

第三,有合作。发改委提出要开门立法,领导小组也有11个部委参加,包括专家的构成也很丰富,还有来自于国际同行的支持。这种合作的局面,和大家对合作高度认同的态度,也是我们信心的来源。

谢谢大家!

编辑:赵凡

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