时间： 2026-02-18 14:14
来源： 中国固废网
作者： 汪茵整理
近日，在"2025(第十九届)固废战略论坛"上，上海锦天城（厦门）律师事务所合伙人余韵指出，在经济下行的影响下，固废处理行业内集中出现了垃圾处理量下降与政府付费延迟现象增多等现象。余韵分析了上述现象对固废处理企业带来的影响，以及企业在法律范畴内的应对之法。
余韵
01. 垃圾量减少情况下，保底量条款的法律效力
余韵表示，垃圾量减少首先引发的是关于处理保底量的问题。早期签订的PPP协议或特许经营合同中，大多包含保底量相关约定。然而，随着"115号文"及"17号令"的发布，有关部门已明确禁止承诺保底收益率。
《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》
相关规定出台后，各方普遍对垃圾处理量不足时能否继续执行保底量约定及其延伸问题进行了反复探讨。
余韵分析，首先需要厘清的是，保底量约定是否构成承诺保底收益率？
"17号令"虽规定不得承诺保底收益率，但需注意，垃圾焚烧处理行业与污水处理行业存在重要区别：其收入来源并非单一，除政府支付的垃圾处理服务费外，还包括售电收入及其他相关收益。垃圾处理量不足不仅影响政府付费部分，也同时导致售电收入下降。
而现有合同中的保底量条款，其补足义务通常仅针对垃圾处理服务费，并未涵盖售电收入，而售电收入在垃圾处理企业收益中占比增长，构成企业收益率的重要组成部分。因此，从这一角度来看，余韵认为，保底量约定并不能完全等同于承诺保底收益率。
其次，从法律效力层面分析，保底条款的效力需依据《中华人民共和国民法典》第一百五十三条规定进行判断，即是否违反法律、行政法规的强制性规定，或是否违背公序良俗。
"17号令"中关于禁止承诺保底收益率的规定，属于由国家发改委会同多部委联合发布的部门规章，其性质并非法律或行政法规。因此，保底量约定并未违反法律或行政法规的强制性规定，不能认定为无效。
此外，垃圾焚烧及固废处理属于公用事业领域，具有一定的社会公共属性。在实践中需注意，关于保底量的约定是否可能触及《中华人民共和国民法典》第一百五十三条第二款，被纳入公序良俗的范畴进行解释，一旦涉及，解释空间将显著扩大。
保底量约定属于通过合同条款被动保障企业利益的方式，企业亦可主动采取措施，以提升或补充垃圾处理量进行应对。例如，可拓展处理垃圾的种类，如工业垃圾、污泥等，以增加处理规模、提升项目收益。
02. 企业能否接收协议范围外的垃圾？
余韵表示，企业虽然可在项目中拓展处理垃圾的种类，但在实践中，会随之衍生出一个具体问题——例如，某项目在BOT协议中已明确约定：可接收的垃圾范围为生活垃圾，不可接收的则包括建筑垃圾、医疗废弃物、危险废物等有害废物。
然而，当地政府在对项目开展专项审计时提出审计意见，认为企业擅自接收了协议范围以外的垃圾——即工业垃圾和污泥，并要求立即整改。
在此情况下，工业垃圾能否进入生活垃圾焚烧厂进行焚烧处理？余韵认为，这一问题可进一步分解为两个层面：
第一，若进行焚烧处理，是否构成对特许经营协议的违约？
第二，若接收超出合同约定范围的垃圾，是否构成特许经营范围的变更？
她进一步表示，这两个问题应合并考量，关键需从以下几个方面进行分析：
1、合同约定
合同对接收限制、工业垃圾的定义如何约定，有明确约定，则应从其约定。判断能否接收某类垃圾，还需综合考虑项目的实际处置能力，具体可从以下方面评估：营业执照载明的经营范围、经批复的设计文件及环评批复中允许接收的垃圾种类与规模等。这些文件共同构成了项目的处置能力边界。
此外需注意，并非所有工业源固体废物都属于危险废物，只有列入《国家危险废物名录》的，才构成危险废物。
2、约定不明或未作约定
如合同未明确约定或约定不明，则需重点考察项目的处置能力及是否影响原有正常运行。生活垃圾焚烧项目基于特许经营权设立，其首要义务是保障政府方在特许经营项下所提供生活垃圾的处理。因此，在考虑接收其他工业垃圾或污泥时，必须确保：不影响原有生活垃圾的正常接收与处置，各类污染物排放持续稳定达标。
3、付费主体
特许经营项目通常对应政府付费，而接收协议外垃圾涉及向谁收费的问题——是由政府支付，还是由第三方支付？付费主体与是否构成特许经营范围变更密切相关。
余韵认为，若由政府对协议外垃圾处理进行付费，则可能涉及特许经营范围的变更；若企业接受第三方委托并收取相应费用，则该行为更倾向于市场竞争行为，而不构成特许经营范围的变更。
综上，余韵分析，项目所采用的工艺技术及设计规模完全符合工业垃圾及污泥处置的要求；且处置活动不会导致污染物排放超标的前提下，经政府方批准/备案，可以接收来自第三方的垃圾，并提供专业的处置服务。但应严格遵守特许经营协议约定，优先保障政府方所提供垃圾达标处置，确保不影响约定的处置责任和服务质量。
编辑： 赵凡
上海锦天城（厦门）律师事务所合伙人
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