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合格的PPP项目要经得起30年的历史检验?项目管理是关键

时间:2017-07-14 09:50

作者:唐凤池

一直以来,业内专家们探讨PPP项目如何取得成功的文章,多是从项目的交易结构、利益风险分配机制、程序的依法合规、防范财政及金融风险等角度来讲的,这些均是PPP项目是否成功的重要影响因素,笔者不再赘述。而PPP项目从本质上讲是一个项目管理任务,上述角度是保证PPP项目的必要条件,而非充分条件。正如王守清老师所言:做PPP的不一定懂项目管理,做项目管理的不一定懂PPP;不懂PPP的,可能做好项目管理,不懂项目管理的,很难做好PPP。因此,笔者认为有必要运用项目管理思维,来分析一下如何保证PPP项目取得成功。

一、PPP项目取得成功的重要性

2014年以来,全国PPP项目成井喷态势,截止2017年6月16日,财政部入库项目共12700个,入库项目投资额共计153,017.85亿元,项目遍布全国各地,覆盖了能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、市政工程、政府基础设施、城镇综合开发、旅游、社会保障等各个领域(资料来源:财政部政府和社会资本合作中心官网)。全国各地还有很多项目没有进入财政部项目库,实际PPP项目数量、投资额还要更大。如此庞大数量的PPP项目,已经对我国国民经济、就业形势、社会发展产生了深远影响;其中势必会出现一些失败案例,如失败案例数量少,其产生的影响有限,如果失败案例数量过多、比例过高,势必造成无法估量的损失。因此,如何确保PPP项目取得成功,无疑是当前工作的重中之重。

目前的PPP项目情况大部分是这种情况:地方政府想搞建设,没钱,找社会资本;社会资本追求设计、施工利润,也没钱,找财务投资人;财务投资人想拿佣金,其实也没钱,找银行托底;银行倒是有钱,放不出去,缺好项目。由此可见,项目真实的必要性与可行性、项目的收益、项目本身的质量是项目成功的关键,才能从根本上保障是各参与方的利益。

PPP建设项目的特点是投资额大,动辄几亿、几十亿,且一旦建成,很难有补救措施,或补救的代价太大、或无法补救,甚至对环境造成不可逆的破坏,形成历史的遗憾。这一点类似ISO9000的特殊过程,“所形成的产品是否合格”不易或不能经济地进行验证,因此,作为PPP领域的从业人员,都应该责无旁贷地促使项目取得成功。

二、PPP项目成功的标准

要想确保PPP项目的成功,先得界定项目成功的评判标准,什么才算项目取得了成功。项目不同的参与方,所处角度不同,对项目成功的理解也不一样。对设计单位而言,提交客户满意的设计成果,拿到设计费,即是成功;对招标代理单位而言,顺利选定中标单位,即是成功;对社会资本能够接下项目,获得设计和施工利润,即是成功;对金融机构而言,项目回报稳定、资金安全,即是成功。对地方政府而言,找到社会资本,顺利项目落地并交付,即是成功。

可见项目不同的参与方、不同的出发点对,对项目成功的理解是不一样的。比如某鬼城一个早期房地产项目,从项目交付角度,假如项目目标都实现了,安全、质量、进度、成本都不错;房子都卖出去了,从项目收益角度,项目参与各方,包括地方政府、开发商、设计方、承包商、购房者开发商、承包商都挣钱了。只有一点,房子多年没人住。试问:这个项目算成功吗?关于这个问题笔者在微信群里和王守清老师交流过,我们的观点一致:这种情况不能算是成功。

那么到底什么项目才算成功?一些项目管理教材给出的定义——工程项目成功的标准:

(1)提交的最终可交付成果应能够满足预定的使用要求,能经济、安全、高效率地运行,并提供完备的运行条件。

(2)在预算费用范围内完成,尽可能地降低费用消耗,减少资金占用,保证项目的经济性要求。

(3)在预定的时间内按计划、有秩序、顺利地完成项目的建设,没有发生事故或其他损失,达到预定的项目总目标。

(4)项目相关方都感到满意。

(5)与环境协调,即项目能为它的上层系统所接受。

(6)工程项目具有可持续发展的能力和前景。

这个定义比较全面,但是有点复杂,不容易落实。简单来说,个人以为,能经得起历史检验的项目才算成功。那么项目得经得起多长时间的历史检验呢?像都江堰、赵州桥,这些是经得起千年历史的检验。对于绝大多数项目而言,这个要求太高了,现实情况真正能经得起百年历史的检验,甚至三、五十年历史检验的项目,就已经算不错了。

目前我国PPP项目设计寿命大多超过30年,特许经营期为10至30年,最长为30年。另外,大多数人的寿命70-80岁,职业生涯30-40年,让人对30年以后的事情负责,还能行得通,让人对100年以后的事情负责,无法追责。因此个人以为,PPP项目成功的标准可以30年为基础,一个合格PPP项目至少须经得起30年的历史检验,30年运营顺利、不落伍。

三、PPP项目取得成功的几个关键要素

1.认清PPP项目存在的一些问题

改革开放30多年以来,我国出于经济快速增长期,取得了举世瞩目的经济成就,这一点有目共睹,毋庸置疑。但在剧烈的市场变革过程中,各行各业都存在一些“发展中的问题”。PPP领域也不例外,在蓬勃发展的主流中,免不了有些杂音:

(1)有的项目管理水平不高,一些项目先进的经验没有得到有效借鉴和普及;

(2)有的地方政府为了政绩或争取上级奖励资金,草率推出项目,未进行充分的前期论证,项目即匆匆上马;有的地方政府领导换届,前后任领导意见不一致,对项目造成大幅度甚至颠覆性的改变;

(3)有的可研报告的编制、评审流于形式,可行性研究成了“可批性”研究。有的项目为了上马,对未来的市场预测做了一些不合常理的、虚高的预期,比如有的剧院,市场预期每周都有演出,场场爆满,门票全部出售;有的酒店,入住率很高;有的高速公路交通流量很高。

(4)有的设计方案原创不足、跟风模仿,有些项目广泛采用了新技术、新材料、新工艺,但只是技术的堆砌,技术之间是割裂的;

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