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一抓就死、一放就乱?唐凤池对PPP现状及未来的思考

时间:2018-03-05 12:01

作者:唐凤池

任何一种乱象的出现,都是有其原因的,从局部看,往往有其合理性,只有分析出其内在原因,根据原因采取系统的措施,才能真正地解决问题,否则,还是摆脱不了“一抓就死、一放就乱”的局面。本文作者大岳咨询唐凤池,作为PPP一线从业人员,从个人的视角去看全局,来谈谈对我国PPP现状的认识和改进的建议,以供参考。

2014年以来,全国各地PPP项目出现“井喷式”增长,根据财政部PPP中心数据显示,截至2017年12月末,全国PPP综合信息平台管理库项目7137个、投资额达10.8万亿元。2017年,我国GDP总量超过82万亿元,增长率为6.9%,其中一定有PPP的贡献。应该说PPP为基础设施的改善、稳增长、地区发展起到了积极的作用,但是,任何事物都有两面性,PPP也同样如此,在一路高歌猛进的同时,也出现了诸多乱象。

为了规范治理,财政部、国资委、一行三会(编者注:一行三会是国内金融界对中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会和中国保险监督管理委员会这四家中国的金融监管部门的简称。)陆续出台了一系列政策文件(包括征求意见稿),发改委叫停了一些地铁项目。诸多政策叠加,被市场负面解读,参与各方感到迷茫,出现悲观情绪,有的专业人士甚至开始为PPP“念悼词”,显然,PPP遇到了暂时的困难。做过“啤酒游戏”的都知道,在这种情况下,一定是出现了系统偏差,系统问题需要系统思考、系统解决。任何一种乱象的出现,都是有其原因的,从局部看,往往有其合理性,只有分析出其内在原因,根据原因采取系统的措施,才能真正地解决问题,否则,还是摆脱不了“一抓就死、一放就乱”的局面。这里笔者作为PPP一线从业人员,从个人的视角去看全局,来谈谈对我国PPP现状的认识和改进的建议,以供参考。

一、 PPP的推广背景及意义

国家推广PPP的初衷是在政府和社会资本之间形成一种长期合作的机制,科学合理分配权利和义务、利益和风险,实现共赢。本轮PPP的大规模推广并非闭门造车或一时冲动,在此之前已有不少成功案例,包括广为人知的北京地铁4号线、兰州自来水股权转让、北京第十水厂等。与传统的政府直接投资、前些年的BT模式相比,PPP模式具有明显的优势:有利于科学决策、提高管理效率、增加项目透明度、便于监管、促进政府职能的现代化。除此之外,PPP还具有以下三方面积极影响:

1. 促进设计、施工、运营深度融合

我国的建设项目管理体制是在前苏联模式基础上演变过来的,规划、设计、施工、运营,都是各管一段,由不同的企业完成,各个环节互相割裂,人为形成了专业壁垒。上世纪末我国加入WTO时,又设置了设计、施工等各种资质等级,形成了非关税壁垒,使得国内企业在国内市场上不受外资企业蚕食,在与外资企业竞争时具有一定的优势,并且初步具有了一定的专业能力。弊端是企业经营范围单一化、局限化,不能覆盖项目全过程,跨界的企业也不多,降低了国际市场的竞争力。住建部推行工程总承包多年,但是效果不理想。而PPP项目往往是投资、设计、施工、运营一体化,深度融合,即便社会资本是由联合体组成,也可以培育以牵头人为主体的生态系统,从而提高国际竞争力,服务于“一带一路”战略,甚至可以输出中国模式,如同唱戏,在国内演出成功了,全套班子出去在 “一带一路”项目上照样搭台唱戏。

2. 促进产业转型

我国目前处于城市化、基础设施升级改造的快速发展时期,由于城市化率的迅速提升、传统基础设施的升级改造,近些年,大量的基建项目上马,由此,企业、人才资源都往建设领域倾斜,形成了巨大的基建产能。随着这一进程的持续推进,城市化、基础设施的升级改造在不久的将来就会达到一个饱和的阶段,不再会有那么多建设项目,势必出现“僧多粥少”的局面,设计、施工等单位借着PPP的大势提前向下游延伸是一个不错的选择。如果能够抓住机遇,认真研究项目,推出一些精品项目,实现成功转型,在未来的几十年能够持有一些效益较好的项目,如特色小镇、田园综合体、工业园区、旅游地产等,将来抗风险能力势必增强。

3. 促进社会变革

PPP已经是一场深刻的社会变革,笔者经常在各地出差,同各地政府工作人员、社会投资人、金融机构等各类人士打交道,感触特别明显。大家的观念、业务能力都有不同程度的提升,尤其是经济欠发达地区的政府工作人员变化更为明显,之前只关心建设成本,不关心运营维护成本,只关心投资额,不关心真实收益,现在得关心项目全生命周期的成本与收益;以前各部门做事互相推诿,现在为了项目推进必须互相配合。长此以往,势必对社会变革产生积极作用。

二、 PPP在不同层面相关方的现实情况

1. 国家层面

我国的经济发展路径是以点带面,由沿海特区先后带动内地大城市、中小城市,现在开始注重发展特色小镇、乡村经济。先搭骨架、再填血肉;先侧重硬件(基础设施等),后侧重软件(幸福产业等),逐步实现全面现代化。并且对于国家来说,必须有经济活动,才有GDP、就业、税收。至于具体每个项目的商业条件设置、谁多挣一点谁少挣一点,对于国家大局来说并不太重要,肉烂在锅里,项目硬件设施的财富也还是留在神州大地上。

近些年,我国各地大量开展新城、工业园区、基础设施建设,城市规模、面貌、交通等变化很大,同时也积累了数十万亿的地方债务;在未来的一段时间内还存在相当大的投资需求,资金需求巨大,政府直接投资、平台公司举债等模式难以为继,PPP方式仍将是较好的一个政策选择。

网上经常有经济学家批评我国GDP质量不高,说欧美发达国家GDP主要是靠消费拉动,而我国主要是靠投资拉动。个人以为,这是由于发展阶段不同造成的,我国由农业社会跨越为后工业社会, 需要大规模城市化和基础设施建设,自然是靠投资拉动,若干年后,转型完成了,就会主要靠消费拉动了。合理的投资拉动对我国目前阶段是有益的,如果靠消费拉动,许多欠发达地区的高铁、公路都不会有人去投资建设。

就PPP而言,国家既希望它规范运作、可持续发展,又不想看到乱象丛生,带来很多后患。

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