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【征文】PPP项目建设管理体系与建设期监管之探讨

时间:2017-04-21 16:13

作者:唐凤池

导读:今年大量PPP项目相继落地,政府方督促项目公司在组建之初即搭建科学的项目建设管理体系,并探索实现建设期有效的监管方式,有利建设项目管理体系和过程监管模式的标准化,从而促进PPP项目持续健康发展。另,本文是作者唐凤池关于PPP的第二篇深度思考文章,在此与读者共享。同时,本届征文大赛正在火热进行中,欢迎大家关注参与,详情请点击文末链接。

一、 加强PPP项目建设期监管的必要性

传统工程建设项目采用目标导向,强调过程控制、塑造过程精品;过程是精品,结果必然是精品。PPP项目强调结果导向,采取付费与绩效考核结果相关联的方式,促使项目公司完成投资、建设、运营的预期目标。PPP项目一般在实施方案、合同中会对监管的方式和内容提出原则性的要求或约定,从监管时间上来说有事前、事中、事后监管,按监管主体区别有政府、第三方、金融机构、公众监管。但是,在实际工作中很多PPP项目的建设期监管未得到应有的重视,普遍认为完全由结果导向就可以制约项目公司,认为待项目竣工验收合格、进入运营期后,通过绩效考核结果与付费挂钩,“你干不好,我不给你付费”。这种情况势必留下后患,甚至引起合同纠纷。

举个例子,好比是家庭教育——孩子学习。如果家长平时对孩子的学习不管不问,只是将期末成绩与生活费挂钩,成绩不好扣减下学期的零花钱或生活费,甚至还可以打屁股;平时完全由孩子自己自主管理。这种模式也许对有上进心、自制力强的孩子没有问题,但是对与一些缺乏上进心和自制力的孩子来说,恐怕效果不会好。正常情况应该一方面发挥孩子的主观能动性,鼓励孩子自主管理、自主学习。另一方面应该加强过程监管,要把控孩子平时的学习生活是否是一个学生应该有的正常状态;如果他平时学习有计划,学习、锻炼、娱乐、休息时间安排合理,精神面貌、身体状态都不错,那可以少干预;如果整天泡网吧或者沉迷于网络游戏,或者与社会不良少年交往,家长必须及时干预、纠偏。PPP项目同样如此,在强调结果导向的基础上,应加强过程监管。目前PPP项目的社会资本多是施工单位,同时又主导项目公司(建设单位)。一些施工单位在项目管理水平方面类似于“缺乏上进心、自制力差的孩子”,即使在传统工程建设项目领域,项目管理水平也不高。况且术业有专攻,不同参与方的项目管理角度、范围、内容都不一样,政府的实施机构、政府的出资人对建设单位的项目管理,一般来说并不在行;施工单位熟悉施工项目管理,以施工单位为主体的项目公司对建设单位的项目管理同样也不在行。这种情况下,如果忽视过程监管,后果可想而知。

因此,笔者认为,加强PPP项目的建设期监管非常必要。

二、 “过程控制”与“结果导向”的关系

很多人认为“过程控制”与“结果导向”是两种不同的管理模式,二者选其一。笔者认为,就PPP项目而言,“过程控制”与“结果导向”不是二选一,而是一个硬币的两个面。“结果导向”是从政府方的角度来说的。对于项目公司而言,ppp项目的“结果导向”并不意味着项目公司本身也要“结果导向”;项目公司作为项目的建设单位,还是应该和传统项目管理一样,以目标为导向,将目标分解,采取针对性措施,加强过程控制,实现项目各项管理目标。

三、 建设期监管中政府方的角色定位

传统建设项目,政府方过去大多是成立指挥部、基建处去进行建设单位的项目管理;现在PPP项目则政府方自己不直接做,而是交给项目公司来做,身份由运动员转变为裁判员、技术代表;政府方不是不管,是管的方式发生了变化。

政府方相关人员应清晰的指导自身角色的转变,既不能越位又不能缺位。既不能像传统项目那样行使建设单位职责,甚至是家长式作风、大包大揽;也不能听之任之,不闻不问。如同篮球比赛,当球员们在场上正常对抗、有序竞争时,裁判员不能当场上的主角、乱吹哨,不能与球员争戏份,要把舞台交给球员;当场上出现混乱苗头、甚至火药味十足的时候,裁判要及时把控局面,将问题扼杀在萌芽之中,保持比赛的流畅性。

四、 做好建设期监管需具备建设项目管理知识

要想做好监管,先得会管;要想会管,先得会做。作为一个PPP项目建设期的监管者,先要掌握PPP建设项目管理一般规律,得先知道一个正常的PPP建设项目管理,应该做什么内容。如同篮球比赛,裁判员、技术代表虽然不是运动员,但应该会打篮球,参加过比赛,了解篮球运动的规律,知道哪些动作是合理的、哪些是违例、哪些是犯规,才能吹好比赛,使得比赛公平、流畅。很难想象一个不会打篮球的人能够当好篮球裁判。球迷朋友肯定看到过业务水平不行的裁判员对比赛观赏性带来的负面作用。

因此,PPP项目建设期监管者必须具备相关项目管理知识。项目管理是一门系统科学,其涉及范围很广,大到航天、探月,小到会议、请客吃饭,都是项目管理;工程建设领域的项目管理只是其中的一个分支;同样是工程建设项目管理,不同的行业项目管理内容也有所差别;同一个工程建设项目,不同的参与方项目管理内容也有所不同,有建设单位的项目管理、咨询单位的项目管理、设计单位的项目管理、监理单位的项目管理、承包单位的项目管理、供应商的项目管理等。

不同类型的PPP项目,建设期工作内容有所不同,但很多是共性的。这里,笔者根据多年的建设项目全过程管理经验,结合PPP建设项目管理的一般规律,梳理出构建项目公司建设管理体系的主要内容。

五、 项目公司构建管理体系的主要内容

首先,要进行基于合同的工作结构分解,画出项目公司的《合同架构图》,包括:咨询合同、勘察设计合同、监理合同、承包合同、市政合同、供货合同、运营维护合同、融资协议、保险合同等,要理清这些合同的管理关系、界面关系、支付关系、先后关系。它是建设项目管理的纲领性文件,是后续很多工作的基础性文件。

第二,每一个合同意味着每一项工作包;针对每一个合同进行工作分解,理清每一项工作之间的逻辑关系、计划开始时间和计划完成时间,可以形成《项目进度总控计划》。需要特别说明的是,这个进度总控计划不是施工单位的进度计划,它是前期手续办理、设计管理、招标采购、投资融资等内容的建设管理总控计划。同时,建立项目业主单位的月/周计划体系和建立项目主要参与方共同编制并执行的三级进度计划体系(该体系包括项目进度总控计划、项目建安及市政工程建设的各设计与施工方按照总控制计划的要求编制的专业工作计划、总承包方项目短周期工程综合进度计划)。

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