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王天义:PPP的情怀与格局

时间:2017-04-20 15:55

作者:王天义

支撑公私之间、政企之间伙伴式平等友好合作,一定还有认同并自觉坚守的共同理念,这些理念包括风险分担,利益分享,合理回报、物有所值、契约精神等

如果我们把对PPP的价值认知和理念认同视为一种情怀,而把PPP项目的具体操作视为一种格局,那么几年下来,中国PPP的发展现状大致可以说是情怀小了点、格局大了点。一方面,在大规模推进PPP模式应用之前乃至今日,并没有把PPP的概念、理念和价值、意义宣传到底、宣讲到位,特别是各级地方政府及主要决策者,很多人并没有接受过系统培训。对于PPP,概念是不清晰的,理念是不完整的,价值认知是不够的,把PPP只视为一种融资工具。另一方面,在融资工具论鼓动下,PPP在项目操作层面则快速表现出数量过多(数以万计)、投资过大(十几亿元,甚至几十亿元、上百亿元的单个大项目总投资)、期限过短(不少项目取经营期限要求下限的十年,重投建轻运营倾向明显)、算账过粗(不愿接受物有所值和财政承受能力的约束),而且很快出现了不少国外不太常见或者说不太敢碰的综合类巨型PPP项目,如园区PPP、小镇PPP、海绵城市PPP等。与此相适应,PPP模式特别是投融资模式的各种创新远超国外。

这种理念上的过小情怀与操作上的过大格局,会伤及我国PPP事业的健康与可持续发展,需要引起我们的重视。

PPP的价值认知

作为公私之间、政企之间长期稳定而又平等友好的合作,PPP是要讲情怀的。对于PPP的情怀,可以重点强调价值认知和理念认同,而且认知和认同的视角要更宽广一些,层级要更高远一些。从国际社会来看,联合国把PPP视为推动实现人类可持续发展的重要支撑工具,同时特别强调以人为本的PPP。联合国欧洲经济委员会2012年设立了国际PPP卓越中心,2015年设立了PPP专家委员会,由来自多国的20多位专家组成,两年前开始着手制定服务于联合国确立的可持续发展17个目标的27类PPP标准。他们认为,只有更全面地用好PPP模式,才有可能更好地实现可持续发展。因为可持续发展目标中涉及大量基础设施和公共服务,在政府资金、效率普遍不足的状况下,通过PPP模式,吸引私人资本参与进来,就成为重要的价值认知。尽管根据传统经济学原理,由于存在市场失灵,公共产品只好由政府提供,但如今世界很多国家公共产品或基础设施存在三种提供方式:政府提供,私人部门提供(私有化)以及PPP模式提供。如英国,公共设施和服务20%仍由政府提供,但60%已经私有化,而20%则由PPP模式提供,这其中社会发展、科技进步以及创造竞争等无疑给公共产品的市场化或半市场化提供了可能。

中国正在推进“一带一路”发展,并倡议构建人类命运共同体,这是一种博大的情怀。“一带一路”很多沿线国家存在基础设施落后的问题,中国不仅资金、技术要“走出去”,而且也要把我们的PPP模式和经验带出去,实现可持续投资与发展。仅从这个角度,我国PPP界应该有使命感,融合中国与世界,完善PPP理论与实践,以更好地服务于“一带一路”战略。

从中国国情来看,PPP模式应用的价值和意义可以概括为“五观”。

一是融资观。这是最为普遍认知的甚至是被过度认知和解读的,需要提醒的是,PPP不是免费午餐,它是投资不是捐款,所以财政支付能力和物有所值评判是政府必须要做好的功课。

二是效率观。我们必须承认,尽管政府在维护社会稳定和市场秩序以及组织社会资源等方面具有企业不具备的高效率,但在具体项目的投资、建设和运营维护方面,其效率又明显低于企业。美国环保部门调查结果显示,环保基础设施建造运营成本,政府比企业平均高出15%~20%,世界银行在很多国家许多基础设施领域的调研结果也得出类似结论,这或许是政府在PPP项目上认可企业取得8%~12%合理回报的部分依据吧。我们一般都认为日本政府富有效率,但日本PPP模式应用得也蛮好,全国500多个PPP项目,涵盖市政、教育、文化等50多个领域,而且多年下来,PPP项目成功率高达99%,富有效率的政府更看重企业的更高效率。新加坡政府PPP机构则直言,新加坡政府应用PPP模式更多看重的是企业的效率而不是企业的资金。其实,尽管各国国情不同,但各国企业都会表现出比本国政府更高的项目投资建设和运营效率则是不争的事实和共性。

三是公私观。我们要大力发展市场经济,就必须建立起科学、理性的公私关系、政企关系,公私要分明,但公私也可以合作;政企关系也可以平等合作。PPP模式带来的公私之间、政企之间的新型合作关系,无疑会加快转变旧观念,催生和固化新理念。

四是契约观。契约精神不足甚至缺失,是我国经济社会普遍存在的问题,有历史和现实的原因。PPP模式的推广应用对政企双方乃至全社会更好地树立契约精神和守法意识将发挥积极作用,毕竟用资金、效益、责任和公共利益建立起来的二三十年的合同应该具有更大的约束力。

五是治理观。这是指转变政府职能和提升国家治理能力,我们正在花大气力转变政府管理经济社会的职能,建立高效率、低成本的适度政府,不断提升国家治理能力,PPP模式在此可以发挥渐进式的促进作用。

PPP的理念认同

一是合理确定风险分担与利益分享机制,让分担和分享向能力更强者和贡献更大者“倾斜”,即“能者多劳”而且“多劳多得”,让最具有相应承担能力的一方承担相应风险,让贡献更大者分享相应更多利益,这既体现效率又体现公平。

二是在风险分担和利益分享基础上确定合理回报。合理回报往往不是偏高回报而是偏低回报,因为项目运营是长期稳定和相对垄断或者说受政府保护的,政府这种保护换来的只能是偏低回报而不是高回报,这也是由基础设施和公共服务公益性所决定的。

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