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中国PPP,请理念先行、量力而行、简单易行

时间: 2016-12-01 09:56

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作者: 王天义

导语:PPP推进中,研究、解析、解读、案例、融资设计等层出不穷,铺天盖地,蜂拥而至,一定程度上扰乱了“军心”,就如吃饭吃到满汉全席一般,应接不暇,无从下嘴。

“理者,物之固然事之所以然也”,王天义教授的这三篇文章值得学习,明晰理念,考量自我,简化概念,让程序保证结果,稳扎稳打,统筹推进,不卑不亢不怂不退的推广才值得提倡。

中国PPP,请让理念先行

2014年初,中国官方在BOT/TOT等模式应用了20多年之后才把PPP(Public Private Partnership)概念正式引入国内,可谓姗姗来迟。此后把原意“公私伙伴关系”翻译成“政府与社会资本合作”,也可谓中国式变通。

两年来,中国PPP高举高打,强力推进,高潮迭起。国务院常务会议数次专题研究PPP,主要领导也有专门批示;国务院及有关部门出台的针对PPP或与PPP有关的规范性行政文件等已超30个;发改委、财政部示范项目库一增再增,项目数以万计,投资规模数以几万亿、十几万亿计;各种所谓的PPP创新产品、创新机制、创新工具、创新方法,接二连三,层出不穷。

总之,我们在PPP操作层面,表现出了极高的热情和创新能力,也表现出了太多的小聪明,在技术操作方面我们肯定能为世界PPP做出突出贡献,但问题是太过热衷于小聪明往往就会失去发现大智慧的机会和能力。

PPP概念的产生,完全是基于现实的理念创新结果,即变过去由政府和公共部门独家提供公共产品和服务为通过公私合作机制来提供,以期同时克服市场失灵与政府失灵的“两失”问题,解决政府缺资金、缺效率的“两缺”问题,为此我们完全能找到PPP的理论自信。

但是,如果现实理念缺失甚至错误,那么再精彩的操作设计也只能是纸上谈兵,无济于事。就像婚姻,如果双方不能情投意合、志同道合,而是同床异梦、离心离德,那么婚姻协议研定的再具体再严谨再完美,也无法保证婚姻的长久与美满,充其量也只能使婚离得公平一点、顺利一些(其实也未必)。所以,中国PPP,需要理念先行。因为中国推广PPP,缺操作更缺理念,缺操作的规范与方法,更缺理念的提升与固化,操作可以速成,而理念则需要时间与磨炼。

一如PPP立法,我们的确需要国家层面的顶层法律规范,但我们的问题更多的是执法不严甚至有法不依,上有政策下有对策,这就是理念出了问题。国外也有不少国家没有顶层法规设计,但PPP实施得也挺好。

PPP本不应该那么复杂,把简单问题复杂化,理念不足手段补,只能是事倍功半,于事无补。其实,联合国欧洲经济委员会(UNECE)在2008年提出的PPP善治准则中,针对立法与管制提出的“更少一些、更简单一些和更好一些”(fewer、simpler and better)的原则,值得我们思考和借鉴。

PPP有哪些核心理念?

我们之所以把PPP翻译成“政府与社会资本合作”,而舍伙伴关系原意,可能是存在理念和心理障碍。因为,我们有着太深的官本位文化,权力高于一切,权力大于一切。当下,我们一提到政府与企业,也许首先想到的还是官商勾结、权钱交易而不是平等友好、相敬如宾。

在这种情况下,让我们一下子接受公私伙伴关系或政企伙伴关系这样的说法和理念,情感和理性上都是有压力的,甚至根本就不以为然。也许在政府看来,政企合作之说已经很不错了,够亲近了,硬要说成政企伙伴或公私伙伴关系,则未免有点过了,权力折让或折损得太多了。另一方面,私人(民营)企业,也不大相信能与政府建立起长期稳定的同甘共苦、同舟共济的伙伴关系。但必须要明白,权力与资本的握手言和(合),是PPP的理念追求。这种理念和境界不到位,中国PPP前景就堪忧。

那么,深究之,PPP到底有哪些核心理念?纵观世界各国PPP界定和实践,理念是高度一致的。PPP 中之所以用了Partnership(伙伴关系)而没用Cooperation(合作)等词汇,不是为了凑三个“P”,而是要清晰表达和明确表示公私合作长期提供公共产品与公共服务所需要建立的特殊关系——伙伴关系。伙伴关系强调的是甘苦与共、风雨同舟,分享阳光、分担风雨。具体来说,PPP的核心理念包括:平等友好、长期稳定,合理回报、激励约束,风险分担、利益分享。

其中,长期稳定的合理回报是PPP最为关键的核心理念,其他理念大都由此而生或为此服务。

一方面,PPP企业要把追求长期稳定的合理回报作为企业的价值观和经营理念加以坚守,要自觉而努力地克服追求企业利润效益最大化的本能冲动。如果要追求高风险高回报那就不要做PPP,直接面向市场提供私人产品好了,用不着去提供公共产品。所以资本市场过度关注和热炒PPP业务上市公司或PPP项目,并给出过高的PE评价和期待,是有害的,不要逼着PPP业务公司去挣大钱、挣快钱,而失去了应有的从容和淡定,更不可以降低公共产品和服务质量为代价。

另一方面,政府也要保证守信PPP企业的长期稳定的合理回报,按协议及时付费和适时调价都是政府必须做好的规定动作,为此财政支付能力的测评及预算性强制安排也是需要做好的功课。据悉,国务院有关部门正在研究制定合理回报机制规范性指导文件,很有必要,这有利于政企双方乃至社会公众加深对PPP的理解与支持,也使物有所值和财政承受能力测评有了科学量化的基础。显然,合理回报不是高回报,因为PPP不是风险投资,自负盈亏和企业效益最大化不是PPP的理念,因为PPP是半市场化的东西;合理回报也不是固定回报,因为实际回报会由于企业实际经营能力和效果不同而有所差异,这就是PPP的激励相容理念。

谈到合理回报,还要提请政府明白,企业合理回报与政府物有所值是不矛盾的,关键点是,政府支付给企业的包括其合理盈利在内的收入,应该低于政府单独运作的成本支出(政府可以不盈利、政府融资成本可能更低),企业赚了钱,政府省了钱,这就是PPP看似矛盾实则必须的功效。

可用数字来简单说明:如果政府付费10(企业成本9、利润1),政府单干成本为12,则就可以说企业赚了1,政府省了2。谈到合理回报,也要提醒企业明白,当企业正常经营回报明显偏高(不管什么原因),政府下调回报至合理水平的主张和要求是应该得到充分尊重和积极响应的,否则一味要求政府“抬低不限高”也是理念出了问题。

追求公平与效率的平衡

也许有人会问,公众利益最大化是不是PPP的核心理念?的确,国内一些城市政府把公众利益最大化与合理回报、风险分担、利益分享等一起作为PPP的核心理念和原则加以强调,对此,我们需要审问之、明辨之。

从大道理上讲,追求公众利益最大化是政府的天职,但却不是私人部门和企业的职责。一些政府相信,只有由自己独自提供公共产品和服务才能保证公众利益的最大化,这就是时至今日很多发达国家城市公共设施与公共服务仍由政府“大包大揽”、“单打独斗”,拒绝私有化,也拒绝PPP化的原因。如瑞士、新加坡等不少国家的供水甚至污水处理等领域都不对私人部门开放,也不接受PPP模式。

公共产品与服务PPP化,既是政府管理社会的机制创新,也是政府面对缺资金、缺效率困境的无奈之举。如果第一个P(Public,公共部门或政府)能够单独高效优质地提供好公共产品或服务,就无需与第二P(Private,私人部门或企业)去搞很复杂的第三个P(Partnership,伙伴关系)了。

我们更愿意说,PPP不是政府追求公共利益最大化的必然结果,而是政府追求公众利益最大化的必要折扣或最小折扣。通过PPP模式让私人部门和企业进入公共产品或服务领域,可以说是牺牲一点社会公平以换来更高的企业效率;而确定和限定私人部门和企业的合理回报,也可以说是牺牲一点企业效率以换取更好的社会公平。求得公平与效率的最佳结合点和平衡状态,是PPP的高难动作、境界追求。

政府讲公平,企业讲效率。如果在政企PPP合作过程中,政府时常以公众利益最大化来说事,就有可能伤及企业的合法权益和严肃的合作关系,到头来可能又伤害了公众的长远利益,现实PPP实践中这类事情正在发生。按理说,PPP合作中,企业按协议干好活,并合理获利就够了,至于政府对公众利益的保护和关爱(比如对弱势群体、困难家庭、妇女儿童等),则可以作为PPP协议内容让企业直接提供,但实质上还是政府买单(增加政府补贴等),因为不能由此降低企业的合理回报。当然,政府完全可以在PPP合作之外去寻找对公众利益保护与关爱的方法和途径(比如增加对困难家庭或个人补贴等)。

总之,对政企PPP合作来说,合理回报、风险分担、利益分享等是需要双方达成共识并付诸行动的共同核心理念,而公众利益最大化显然不是,因为政企对此不可能达成共识。

当然,从更高的层级来说,PPP还需要政企双方来一点精神层面的软支撑,这就是合作精神、契约精神与妥协精神。

合作共赢已是时代潮流,合作既是生存能力更是发展能力,对人类、对国家、对政府、对企业、对个人都是如此,PPP是权力与资本的合作而不是对赌,权力不可以任性,资本不可以撒野。契约精神是市场经济的灵魂,失信违约是PPP的硬伤,而在强势政府主导情况下,PPP实际上更多的是在考验第一P的第三个P,即考验政府的平等意识与契约精神。诚然,现实中企业失信违约事例也时有发生,对此我们必须强调,经商办企业,“重合同守信誉”从来就不应该是一种荣誉,而是一种基本资格和底线要求。关于妥协,我们不太容易把它往好的积极的层面去理解,其实,翻阅一下人类历史,正义战争会推动社会快速变革,而伟大妥协也会让历史快乐前行。

未来中国的PPP政企合作中,如能在合作精神与契约精神基础上,特别时点与关键节点上双方都做出必要的让步与妥协,就是伙伴关系的一种真实与美好的体现。大家都说,PPP是一场婚姻而不是一场婚礼,对此请记住,美满婚姻需要志同道合,美好婚姻往往也是妥协的结果。

作者王天义:清华大学PPP研究中心主任、联合国欧洲经济委员会PPP专家委员会委员

(本文首刊于2016年8月8日出版的《财经》杂志)


中国PPP,请量力而行

中国自2014年初开始全面推进PPP模式的应用,至今仅两年半多,全国PPP项目数已超过1万个,投资规模达到12万亿元,而几个PPP大省单省就超过1千个项目和1万亿元的投资规模。如此超短时间的“井喷”,是不是多了点?是不是快了点?

前不久到访新加坡财政部公共项目管理中心(PPP中心),交流中得知,新加坡从2004年开始应用PPP模式,迄今全国总共只有13个PPP项目。加拿大高度重视PPP模式的应用,自1991年始用至今25年总共有237个PPP项目,规模约为1000亿加币。澳大利亚也是PPP模式应用成效比较好的国家,过去十年每年PPP项目落地数不超过10个,2015年落地项目9个,金额120亿澳元,创历史新高。英国是世界上最早推行PPP模式的国家,截至2015年,PFI(PPP)项目数为722个,总金额577亿英镑。

由于国情、体量以及发展阶段不同,我们不好进行国家间的简单比对,但如果能力驾驭不了需求,其后果有二:一是项目满天飞就是落不了地;二是匆忙“硬着陆”,为未来埋下隐患和危机。因此,中国PPP模式的加快推进,迫切需要从政企两个主体同时加强能力建设,增强能力自信。

从政府方面,以下五大能力的提升至关重要。

一是项目识别能力。PPP模式适用于哪些项目、不适用于哪些项目始终是困扰PPP应用的现实问题。在我看来,纯私人产品交给市场,用PPP模式提供私人产品是逆市场化的错举;纯公益产品交给政府,用PPP模式做纯公益产品是逆公益化的误判;准公共产品交给PPP,特别是投资规模大、技术要求高、管理又复杂的基础设施、公共产品和服务项目,PPP模式能更好地发挥效能。

二是模式设计能力。PPP有几十种不同模式,要因地制宜、因事制宜选择恰当的PPP模式并进行优化设计。

三是伙伴选择能力。PPP本质上是“私家干了公家的活”,所以PPP中是公选私、政择企,如何通过公平、公开、公正的竞争方式选择志同道合的合作伙伴,同时避免低价恶意竞争和“二次经营”的“骗婚”行为,政府必须能力有余。

四是财政支付能力。很多PPP项目是政府付费或财政补贴,新官必须理旧账,这应是PPP中政府不变的承诺。所以当届政府要量财力而行,有多少钱就干多少事,给继任者留下“力所能及”,也留下新的“用武之地”。

五是项目监管能力。PPP项目往往都是涉及民生与公益的公共产品和服务,企业运营期限长达二、三十年甚至有始无终,政府必须实行全生命週期的有效监管,因为政府是社会责任的终极承担者。

从企业方面,以下三大能力的提升必不可少:

一是投资与融资能力。中国大部分基础设施类PPP项目投资规模都比较大,而且大部分地方政府都会要求企业进行投资、建设与运营,所以企业必须要有充足的自有资金,同时具有足够的融资能力和富有竞争力的融资成本。

二是技术与管理能力。企业是市场竞争的主体,但在相对垄断的PPP项目中也要长年稳定地体现出比政府更高的管理效率和更好的技术创新能力,让政府“物有所值”和“自叹不如”的感觉也是长年真实的。

三是定力。一方面,PPP企业二、三十年与政府合作,并在政府监管下向社会提供相对稳定也相对单调甚至简单重复的公共产品或服务,需要克服“疲倦感”与“乏味感”;另一方面,PPP企业必须克服追求自身利益最大化的本能衝动,把合理回报作为企业始终坚守的经营理念和价值追求。

中国PPP已经驶入快车道,唯有理念到位,规则到位,能力到位,我们才能开得快一点,载得多一些。中国PPP,请量力而行;中国PPP,请提力前行。

作者王天义:清华大学PPP研究中心主任、联合国欧洲经济委员会PPP专家委员会委员

本文转载自公众号:东方财经杂志(ID:dfcj-bj)


中国PPP,请简单易行

中国PPP模式应用在规模急速扩张的同时,也呈现出日趋复杂化的走向,表现在立法规制的复杂化,投融资模式的复杂化以及过程管理的复杂化等。这种复杂化至少有三大推手:一是学术界与法律界,因为复杂才是学问;二是咨询与培训界,复杂化才能彰显咨询与培训的价值;三是金融界,特别是投资和基金业,往往以复杂化的金融创新之名,行追求无风险高回报之实。

这种复杂化的趋势,已经对地方政府应用PPP模式产生消极影响。因为地方政府面临和解决的是实际问题,惯常思路是强调有效性,复杂问题简单化。PPP模式如果设计得过于复杂会挫伤地方政府的耐心与热情,其结果要么知难而退,要么另辟蹊径。近期我接触的部分城市已有这方面的抱怨和举动,诸如采取政府购买服务、政府采购等更便捷的方式绕开PPP,需要引起重视。

回望人类发展进步史,其实就是一个不断追求有效加简单的过程。仅就我们日常生活中几乎无法离开的产品如汽车、电脑、手机、家电乃至机器人等,功能越来越复杂,但操作却越来越简单,追求“傻瓜”智慧。社会管理领域亦如此,智慧城市、智慧交通、互联网+等,正在使社会管理日趋有效而简单。

无论是从经济学、管理学还是法学,PPP都难以占据“高大上”的顶端学术地位,但这并不损伤它的实用价值。作为政府引入社会资本来解决政府在提供公共产品和服务过程面临的缺资金、缺效率“两缺”困境的实用工具,操作也应尽可能在规范基础上简单易行。

一是立法规制要简单一点。设立国家级PPP法规并不是PPP模式应用的必要条件,全球不少PPP模式应用比较好的国家并没有国家级PPP立法,有的用其它相关法律加以规范,有的只是部门或地区性规制。而且无论是法规还是规制,都不复杂。例如新加坡,没有国家级PPP立法,只有财政部2004年颁布、2012年修订的一部《PPP手册》,总共70多页,通俗易懂,简单易行,在此手册指导下的全国13个PPP项目大都运作正常,效果良好。联合国欧洲经济委员会2008年推出的PPP善治手册,在谈到PPP立法和管制原则时就明确提出了“更少一些、更好一些和更简单一些”(fewer,better and simpler)的倡议。

二是投融资模式要简单一点。一谈到PPP,人们似乎首先想到的是投融资。其实,在不少发达国家很多PPP项目是政府出资、私人部门只负责运营维护,此所谓O&M或DBO模式。而在现阶段的中国,针对大部分PPP项目需要社会资本出资且规模适度的现实。我主张的简单稳妥的投融资主导模式是,由负责运营的企业股权投资,银行债券融资,投资运营一体化,投资融资两分离。如果企业没有足够的资金实力,还是不碰PPP为好。而目前各种基金特别是私募基金在参入PPP项目时往往设计出越来越复杂的投融资模式,就需要引发关注。我们有理由怀疑,过于复杂的股权债券结构设计,可能在有意掩盖追求无风险固定高回报的意图。

三是过程管理要简单一点。PPP过程管理涉及项目识别、模式选择、物有所值分析、财政承受能力测评、合作伙伴竞择、调价机制设计、产品服务品质监管等环节,尽管每个环节都有存在的价值和规范的要求,但这个过程如果过于繁琐复杂,也是PPP价值的折损。规范不等于复杂,简单不等于无效。

PPP界流行一种说法,PPP是婚姻而不是婚礼。顺着婚姻说开去,维持婚姻的美满不容易,但并不复杂。志同道合,婚姻就成功了一半,再懂得珍惜与妥协,婚姻就成功了另一半。复杂化的婚姻不太可能美满,复杂化的PPP也不太容易成功。中国PPP,请简单易行。

作者王天义:清华大学PPP研究中心主任、联合国欧洲经济委员会PPP专家委员会委员

本文转载自公众号:东方财经杂志(ID:dfcj-bj)


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