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王天义:复杂化的婚姻不可能幸福,复杂化的PPP也不容易成功

时间: 2016-12-14 10:54

来源:

作者: 王天义

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现场发言视频实录

“PPP理念重在分享,主要领域是公共产品、公共服务,因此在环保行业PPP将大有作为。”“PPP是一场婚姻,复杂的婚姻不可能幸福,复杂化的PPP也不可能成功。”“中国PPP,请让理念先行,请量力而行,请简单易行。”12月7日上午,在2016(第十届)固废战略论坛上,清华大学PPP研究中心主任、联合国PPP中国中心首席代表、中国光大国际有限公司总经理王天义,做了题为《环保产业与PPP模式:问题与对策》的主题分享,给与会者带来很大启发。

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(以下内容根据王天义现场发言整理,未经本人审阅)

从两组数据看光大国际的发展

因为时间的关系,请允许我对我所供职的光大国际做一分钟的广告。光大国际的发展近况可以用两组数据来介绍,第一组是2-1-5;第二组是6-5-2。

2-1-5:2,是指光大国际经过十多年的努力,在国内外投资了200多个环保新能源项目;1,是今年光大国际会实现销售收入过百亿;5,是光大国际累计投资规模达到500个亿,所以说是215。

6-5-2:6,是说目前光大国际在国内外有60多个垃圾焚烧发电项目;5,我们目前的设计规模超过每天5万吨;2,是指我们每天的实际处理量超过2万吨。 

另外,光大国际还刚刚拿到一份殊誉,是2016年度道琼斯可持续发展指数成分股中唯一入选的中国企业。

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环境治理投资与经济总量的关系

这里,先讲一下环境治理投资与经济总量的关系,看看中国目前的环境治理投入是不是充足,效率够不够高。按照国际经验,当一个国家的环境治理投资占GDP的比例达2%~3%时,环境质量才可能得到明显改善。而中国过去10多年的这一比例始终低于2%,其中更多年份低于1.5%,如果考虑到实际的投资质量和效率,这一占比还会更低。所以,中国环境治理还是要加大投入,这一方面加大了各级政府拉动投资的压力,另一方面也给环保企业提供了巨大的投资发展机遇。

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提到环保产业,大家都说是朝阳产业,能挣大钱。我说,你要把环保产业一分为二,一部分归到服务业,如垃圾以及污水处理等行业,它属于公共产品,赚不了大钱,只能追求合理的回报;另一部分可以归到制造业,如科技研发与设备制造,它属于私人产品,是可以挣大钱的,但风险也大。你可以提供公共产品,也可以提供私人产品,但要明白公私有别,区别对待,不可公私不分,混为一谈。

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垃圾发电产业的四大关键词

这么多年来,垃圾发电产业的关键词似乎变动不大,我今天还是老生常谈四个方面:“邻避效应(NIMBY)”、“垃圾分类”、“技术创新”与“PPP模式”。

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关于邻避效应

这个词(NIMBY,Not In My Back Yard)翻译得蛮有水平的,音译加意译。邻避问题,它是全球性的,在各个国家都存在,但在中国表现得尤为强烈。为什么?原因挺复杂。解决邻避效应,没有灵丹妙药,只能是开出一剂综合配方——情、理、法。

情,要讲人之常情,也要讲国之实情。从人之常情来讲,垃圾处理也好,厕所也好,火葬场也好,这些都被称为“厌恶性的公共设施”,在座的各位,如果没有其他方面的考虑,在“有”和“无”两者之间,你肯定会毫不犹豫地选择“无”,这就是人之常情,要给予理解并基于这种理解加以有效的引导。国之实情,中国是人口大国,也是垃圾产生和处理大国。全球垃圾处理的三部曲:用(能用的不烧,主要指垃圾分类)、烧(能烧的不埋,主要指垃圾焚烧处理)、埋(不能用的、不能烧的以及烧后残余做安全填埋),也符合中国国情。

理,第一要讲社会公理,第二要讲科学道理。作为一个公民、一个市民,配合政府做好垃圾处理,包括分类处理和焚烧处理,这是你的一份责任、一份义务。同时,我们也要向社会普及垃圾处理的科学道理,特别是对二恶因的科普知识,避免妖魔化。

法,要讲行政方法,经济方法,还要讲法治的方法。解决邻避效应,必须强调政府主导,同时要考虑让临近百姓得到合理的利益补偿,即健康上无害,经济上有益。例如杭州的九峰垃圾发电项目,从开始的巨大阻力,到现在的顺利实施,杭州市委常委、余杭区委徐文光书记曾跟我交流,政府在解决邻避效应时设身处地、认认真真地讲好百姓的“两权”,一是讲健康权,二是讲发展权,得到了民众的理解和支持,于是出现了附近民众冒雨迁祖坟,支持项目建设的感人场面。当然,我们正在建设法制社会,解决邻避效应也需要法制的方法,政府要讲法、守法,民众也要讲法、守法。 


关于垃圾分类

垃圾分类,也是中国老大难问题,而且存在政府和民众认识不到位、行动不到位的问题。有些城市如北京和深圳等,有冲动有行动,但效果不佳。从四个桶变成了三个桶,三个桶变成了两个桶,两个桶最后又合到了一起。深圳机场有垃圾分类广告,王石先生是代言人,代言词是“垃圾不落地,深圳更美丽”。垃圾分类,应该从经济、社会两个层面来谈它的意义。从经济层面来说,分类做得越好,循环经济就做得越好,垃圾焚烧效果和效率也会更好;从社会层面来说,垃圾分类体现着社会文明和公民素质的高低。机械化分类,不可能替代基于家庭和个人的精细分类,这或许技术上现在做不到、做不好,而我更愿意说,从社会角度,基于家庭和个人的垃圾分类,是“人间正道”,还是不要“投机取巧”为好。

关于技术创新

就垃圾处理而言,提升品质、提高效率、降低成本,都必须紧紧依靠技术创新。大家知道,现在垃圾发电电价补贴很有可能会往下调,在这种情况下靠什么维持一个合理回报?一方面希望地方政府能适度上调一下垃圾处理费,另一方面还要琢磨技术创新,把发电效率往上提,把运营成本往下降,当然处理品质不能降低。也许将来有一天,全新的技术会颠覆垃圾焚烧的现有模式,就技术创新而言,一切都有可能。

关于PPP模式

关于PPP模式,刚才发改委韩司长做了深刻的阐述,我愿意在此基础上,与大家分享一下我对PPP的理解和主张。关于PPP,我有三句话。

第一,PPP的确是个好东西,但要用好并不容易。PPP作为一种理念,理解上要尽可能宽泛,因为只有理解宽泛,才能应用广泛。PPP作为一种模式,操作上要尽可能规范,因为只有操作规范,才能行走得长远。

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第二,关于PPP应用的领域,我的理解和主张:纯私人产品要交给市场;纯公益产品还是要交给政府;准公共产品才应该考虑交给PPP。如果把私人产品交给PPP,那是逆市场化,不可取;如果把纯公益产品交给PPP,可能是逆公益化,也不可取。PPP有它恰当的应用空间,它不是万能的,也不应该是万能的。

第三,在中国怎么做PPP?我曾经写过三篇文章:中国PPP,请让理念先行;中国PPP,请量力而行;中国PPP,请简单易行。 

PPP究竟是什么

什么是PPP?国内外的定义既简单又复杂,我认为用一句话说就是:政企合作提供公共产品。它有三大要素:一是合作主体,公共部门和私营部门或政府与企业,两个主体缺一不可;二是合作内容,即公共产品、公共服务、基础设施;三是合作关系,一定是伙伴关系,长期稳定、平等友好,风险分担、利益共享,分享阳光、分担风雨。

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PPP通常有三大功效:融资、提效与改革。发展中国家更看重融资功效,而发达国家则更看重效率功能,而对中国,改革功效越来越被提及和重视,因为PPP模式会逐渐转变社会理念和政府职能。PPP有多种模式,可以说是一种合作关系、一群合作模式。这一群合作模式包括:O&M,DBO,DBOO,DBFO,BTO,BOT,BOO,TOT,ROT,BOOT,PFI(Private Finance Initiative)等等。可以说,不同国家在不同领域、不同产业有着不同的模式偏好,但这里边“O”(运营)是必不可少的。没有运营,谈不上PPP,因此,要有运营这个概念。而EPC不是PPP,BT也不是PPP,我们要把PPP做一些规范的限定。

另外,我们讲基础设施,如下图所示,有经济类和社会类两大基础设施。社会类基础设施又可分公立、私立与公私合立(PPP)。而公私合立里边又可以分为三类:企业既做设施又提供核心服务,如养老院、公厕等;企业做设施包括投资建设和维护,政府负责核心服务,如学校、医院、监狱等;政府做设施,企业负责提供核心服务,例如体育场馆等。体育设施投资太大,社会资本没有这方面的投资冲动,比如北京奥体中心、新加坡体育场馆,政府投资完之后,日常维护以及经营很不容易,可以考虑交给社会资本,因为经营维护是企业的强项。

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中国现在PPP火得不得了,关于PPP的文件,平均每个月出一个,三年下来有多少个?可以说,短短三年时间中国催生了世界最大的PPP市场。

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“他山之石”,加新澳英日的PPP发展经验 

PPP在加拿大、新加坡、澳大利亚、英国都做得很好,他们用了几十年的时间发展PPP。加拿大从2003年到2012年,十年做了121个PPP项目。新加坡13年做了13个,一年做一个,但是每一个都很成功。澳大利亚每年不会超过10个。作为PPP概念源产地英国到现在也就700多个。应该说现在全球PPP项目超过1000个的国家可能只有中国。

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前段时间,我参加了国家发改委和日本公益财团法人组织了中日民商事法研讨会,会上日本专家详细介绍了日本PPP立法与应用情况。日本从1999年到现在17年做PPP,他们沿用了英国PFI的概念,实施项目的数量和合同金额呈现阶段性稳步增长,截至2016年3月,累计做了527个项目,共计约5万亿日元。其项目平均规模,我算了一下,大概每个项目折合6亿人民币。韩司长讲,10亿以下的项目做PPP比较好。而且,日本这500多个项目的失败率不到1%,可谓成功率极高,原因值得我们研究、学习和借鉴,包括良好的顶层设计、中央与地方的合理分工、搭建官民沟通平台、加强官民能力建设、量力而行、循序渐进等。

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在日本,主要是地方政府做PPP,并且地方政府具有完全自主权。在日本PPP用得最多是BTO模式(建设-移交-运营),而不是BOT/BOO模式。我国用得最多的是BOT,企业出资建设运营,期满之后把设施无偿还给政府;而BTO,是企业投资建设好之后,先把设施所有权还给政府,之后再按照特许经营协议去运营。为什么?因为对重要的敏感的基础设施,政府当然希望能第一时间把所有权拿回来,这可以理解。再者,如果这个设施放在企业手里,它每年要交设施税,企业也觉得不划算。大家可能要问抵押贷款怎么办?因为在日本不需要设施抵押,靠政府与企业之间的特许经营协议,银行就可以放贷。这就是日本,它70%多的PPP项目用的都是BTO模式。

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日本PPP模式应用领域很广,横跨53个领域,其特点是在社会基础设施领域远多于基础经济设施领域。因为,在日本经济类基础设施建得差不多了,而在教育、文化、健康、环境等社会类基础设施领域还有不断增长和提升的需求。清华大学PPP研究中心正在组织专家把日本PPP的经验用一本书的形式介绍到中国来。

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再回到垃圾发电项目。我想给大家简单介绍一下新加坡的经验。新加坡用的是DBOO或者DBFO而不是BOT,因为前者产权关系更为清晰。新加坡生活垃圾焚烧发电项目的主要边界条件,如下图所示。核心内容包括:投标时主要报三个指标,吨垃圾资金成本、吨垃圾固定运营维护成本和吨垃圾变动运营维护成本;发电收入的98%被政府拿走,所以企业发电效率达不到要求时要被罚款;调价机制中有奖有罚,有精细化的随CPI变动调整;经营到期后实行有偿处置,包括继续续约,有偿收购,有偿拆除等。

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中国PPP,请让理念先行、量力而行、简单易行

最后,中国的PPP到底怎么做?大家可以看看我发在《财经》等杂志的这三篇文章:《中国PPP,请让理念先行》《中国PPP,请量力而行》《中国PPP,请简单易行》。

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中国PPP,请让理念先行

今年诺贝尔经济学奖的两位得主,一位是哈佛大学的哈特教授,一个MIT的霍姆斯特朗教授。他们为什么得诺贝尔奖?是因为契约理论。契约理论与PPP模式有密切的关系,无论是霍姆斯特朗的完全契约理论还是哈特的不完全契约理论,都非常适合PPP模式的研究与应用。 

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PPP模式最核心的理念是什么?我认为有两点,第一是合理回报,第二是契约精神。其他如利益分享、风险分担等都是为这两个理念做支撑的。为什么是合理回报呢?因为回报低了,企业不干;回报高了,政府不干,民众也不干。只有合理回报,才能是博弈后达成的共识。合理回报应具有长期性、稳定性、激励性、约束性、可调性与全体性。PPP在执行当中要有刚性的一面,要讲契约精神;但PPP模式执行中还要有柔性的一面,要讲可调性,因为它是一个不完全契约。如果PPP项目协议二、三十年一成不变,政府会觉得挺可怕,企业会觉得靠不住,因为在二、三十年内,无论是科技进步还是城市管理,有太多不可预知的可能。因此,不完全契约理论更符合PPP模式,在崇尚契约精神的前提下处理好“不变”与“变”的关系,可能是PPP应用中的必修课。还有全体性,合理回报要善始善终,从开始的咨询、EPC、融资到最后的退出以及资产转让,任何一个环节和任何一个主体都不允许形成暴利。例如,垃圾焚烧、污水处理项目,在资产转让中应该明确两点:一是转让要经当地政府同意,二是你卖多少钱当地政府有权干预,否则你卖太高的价钱,既违反了合理回报理念,也加大了接盘者的经营负担,到头来还是要由政府和民众买单,这是不可以的。

中国PPP,请量力而行

面对国内短时间内如此大规模、爆发式的PPP需求,我们的政府与企业在能力上都准备好了吗?如果能力驾驭不了需求,就是力不从心,其后果有二:一是项目满天飞就是落不了地;二是匆忙“硬着陆”、仓促“办婚礼”,为未来婚姻埋下隐患和危机。因此,借鉴发达国家的成功经验,中国PPP还是要量力而行,要从政企两个主体同时加强能力建设,增强能力自信。从政府层面,要着重提高项目识别能力、模式设计能力、财政支付能力、伙伴选择能力以及过程监管能力。从企业层面,则需要不断提升投资与融资能力、技术与管理能力以及必要的定力。一方面,PPP企业二、三十年与政府合作,并在政府监管下向社会提供相对稳定也相对单调甚至简单重复的公共产品或服务,需要克服“疲倦感”与“乏味感”;另一方面,PPP企业必须克服追求自身利益最大化的本能冲动,把合理回报作为企业始终坚守的经营理念和价值追求。

中国PPP,请简单易行

最后,中国PPP,要简单易行。立法规制简单一点,投融资模式简单一点,过程管理简单一点。道理也很简单,因为地方政府面临的是现实问题,解决的是实际问题,而地方政府解决实际问题的惯常思路是复杂问题简单化而不是相反,强调有效性。PPP模式如果设计操作的过于复杂就会“吓跑”地方政府,挫伤他们的耐心与热情,其结果要么知难而退,要么另辟蹊径。其实,现实生活中,无论是技术创新还是社会管理,有效加简单始终是人类的追求。现在学术界、咨询培训界和金融界等都有把PPP复杂化的本能推动,但请记住黄奇帆市长的一句刺耳的话,“把金融搞得很复杂的人都是骗子”。PPP界流行一种说法,PPP是婚姻而不是婚礼。顺着婚姻说开去,维持婚姻的美满不容易,但并不复杂。志同道合,婚姻就成功了一半,再懂得珍惜与妥协,婚姻就成功了另一半。复杂化的婚姻不太可能美满,复杂化的PPP也不太容易成功。所以中国PPP,还是要简单易行,大道在前,大道至简!谢谢大家!(掌声)

互动环节——

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1、提问:我来自南京万德思环保,王总的演讲非常精彩,刚才您提到PPP要做得好,关键在于不管哪种形式都一定要有个“O”(运营)段,如果想“O”得好,除了您讲的技术创新,还需要有商业模式创新的支持。在商业模式创新方面,不知道您有没有一些好的经验,或者说我们应该朝哪些方面学习、借鉴?

王天义:光大国际做了一两百个环保PPP项目,但我们在融资模式、商务模式上却比较简单,主要靠自有资金加银行贷款,包括世界银行、亚发行、国家开发银行等的长期低息贷款,我们没有做非常复杂的商业模式和投融资模式的设计。国内的PPP模式有股权投资,有债权投资,股权投资当中,我主张一定要有运营方,而且要成为重要股东,最好成为控股股东,这样即便其它股权投资者将来退出,项目运营也不至于受太大的影响,这是政府所希望和要求的。

2、提问:从南京到三亚,我们公司在化解邻避效应方面做了一些努力。关于工厂花园化方面的做法,能否给我们一些指导意见?

王天义:光大国际有60多个垃圾发电项目,我们努力把每一个项目都做成花园式的工厂,而且我们每新建一个垃圾发电厂,花园效果都要要求比原来的更好。其实,我们现在在花园效果基础上,正在实施更高的追求,那就是争取按小时向社会公开披露烟气在线监测指标小时均值和渗滤液出水指标小时检测值等。这富有挑战性,光大国际愿意在这方面做出努力,也希望跟大家一起努力,为中国环保事业以及破解邻避效应做出积极贡献。

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(如若转载,请注明“来源:中国固废网”,谢谢!)


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