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那考河项目深度考察记:河道治理PPP和环境绩效合同服务如何破局

时间:2015-11-05 12:05

作者:肖琼

背景:为提升对黑臭水体治理领域中涉及的政策、技术解决方案、商业模式等核心要素研究的认识,以及环境绩效合同服务模式中关键问题解决的研究及案例分析,为政府落实水十条中黑臭水体目标提供政策研究支撑,E20研究院启动了“环境产业蓝色之旅—第二季.黑臭水体行动计划”。于2015年9月25日,在E20环境平台高级合伙人/中宜E20环境医院执行副院长方桦的带队下,由专家顾问团队、E20环境平台研究团队、以及E20环境产业俱乐部成员——博世科核心管理及技术团队组成的E20调研组,走进了广西省南宁市竹排江上游植物园段(那考河)流域治理PPP项目(以下简称“那考河项目”)管理部,与项目参与相关方负责人及代表进行了为时半天的多方座谈以及调研。其中,专家顾问团队由三人组成,分别是:上海济邦咨询公司董事长、PPP领域知名专家、《基础设施和公共事业特许经营法》起草小组核心成员张燎,中国城市规划设计研究院水务与工程规划院资源能源所副所长、海绵城市政策与技术专家王家卓,福建农林大学公共管理学院副院长、环境产业政策专家苏时鹏;项目三方代表分别是南宁市“中国水城”建设及邕江综合整治和开发利用工作领导小组办公室(以下简称“水邕办”)/南宁市城市内河管理处副主任彭奠安、南宁北排水环境发展有限公司总经理刘启诚、北京城建道桥建设集团有限责任公司总经理助理吴庆等;博世科核心管理及技术团队由宋海农总经理为代表。

E20研究院行业研究员对座谈会进行了现场纪录,针对项目相关信息、专家发言及建议进行了整理及总结,整理成文以供产业各界参考,也期望为各地在推动流域治理、推动PPP下的环境绩效合同服务模式的落地提供参考。

广西首个PPP项目:政府重视集四个特点于一体

作为2015年全国首个落地的流域治理PPP项目、广西省首个PPP项目、南宁市政府向国家申报海绵城市示范区范围内的重点项目,那考河项目本身就集行业热点关键词于一体,这也正是E20调研组选择那考河项目作为黑臭水体行动计划的考察首站的初衷。

根据刘启诚的介绍,那考河项目在可研报告完成后,于2014年10月份向社会进行了公开招标,共有四家社会投资人通过资格预审核,两家社会投资人进入竞标阶段,2015年2月,确认北京城市排水集团有限责任公司(以下简称“北排”)中标。当月月底,南宁市城市内河管理处、北排、南宁建宁水务投资集团有限责任公司(以下简称“建宁水务”)签署了PPP项目合同(由PPP协议以及流域服务协议组成),成立了项目公司——南宁北排水环境发展有限公司,其中北排所持股权比例为90%,建宁水务所持股权比例为10%。项目于3月31日开工,总投资约11.9亿元,合同期限为10年,其中建设期为2年,项目进入运营期以后,按季定期支付流域治理服务费。这里需要说明一点的是,项目投标总投资额为9.98亿,但由于项目边界条件在过程中发生了变化,导致项目预算总投资调整为11.9亿元。

根据刘启诚介绍,该项目本身的特点可以用“低、高、多、窄”四个字概括:

低-项目收益率低,根据E20研究团队调研得知,本项目的内部收益率不足8%,成本核算涵盖了建设成本以及运营成本,较低的项目收益率得益于项目的融资成本低。

高-项目标准高,项目考核三大指标为“水质、水量、防洪”。河道断面、污水处理水质需要达到地表四类水,河道的补水量不低于污水量的80%,河道行洪按50年一遇洪水标准。项目采用按效付费的方式支付服务费。

多-项目内容多,工程内容包括——河道整治工程、河道截污工程、河道补水工程、污水处理厂建设工程、沿岸景观工程、海绵城市示范工程、信息监控工程。其中沿岸景观工程中,在对项目地域特征和周边环境研究的基础上,设计了“那色生香”的主题,融入了南宁市本地特色的壮乡“那”文化,这是北排能够中标本次项目的加分项之一。海绵城市以“净”为主,解决城市河道黑臭问题。

窄-建设红线窄,河道全长6.35KM(含主河道以及支流河道),70%的河道面相对比较窄,可利用的作业面较小。

专家:五位一体的典型流域治理PPP模式下的环境绩效合同服务项目

在多方对话中,张燎表示,那考河流域治理PPP项目是一个集城市河道治理按效付费、PPP模式、海绵城市设施、黑臭水体整治以及国内首个竞争性磋商项目五大亮点于一体的典型项目。目前大多数河道治理PPP项目,基本上是包装的带帽的BT或EPC加融资等,真正按照环境效果付费的没有,因此可以说,这个项目是独一无二的。就项目本身特点而言,其能够反映整体服务效果及服务成本的单一指标比较好,同时又综合性的反映了各个因素,即反映了建设期的投入-固定资产投资,又反映了运营期投入-服务成本,又考虑了合同时间长短及项目融资成本。另外,合同的签订,只意味着乙方可以拿到项目,但是能不能拿足服务费,又与治理效果直接相关。在系列的设计下,那考河PPP项目合同很好的反映了从工程、技术、建设投资、运营到最终体现出处理效果的服务的整合。

E20调研团队认为,按效付费使得PPP项目在黑臭水体治理领域的落地进了一大步,能推动项目方在运营过程中不断的改进。集五大亮点于一身的那考河项目,得益于良好的内外部环境:

政府重视、开放

为落实国家环境治理的战略目标,南宁市加大了环境治理的投入力度,市政府与各个区签订了责任状。作为十八条内河的其中一条的其中一段,那考河项目得到了市政府的高度重视,工作一直由市长亲自推动。南宁市政府通过那考河项目启动南宁市的黑臭水体治理,并期望为南宁市接下来的18条内河治理打下基础,树立南宁市标杆、广西流域治理典范。基于此,南宁市政府在与北排合作的过程中,首先开出的条件即是治理要确保效果。彭奠安向E20调研团队如是说,目前,为落实水十条工作目标,在博世科的协助下,南宁市正全力摸查黑臭水体情况,争取在今年年底完成,然后南宁市政府会针对不同水体情况采用多种模式、多种投入进行全市黑臭水体的治理。

另外,与其他各省市不同的是,为推动“水城”建设,南宁市于2012年成立了水邕办,是一个独立的法人事业单位,与内河管理处同一套工作团队,双重身份让南宁市的内河治理在工作推动、项目流程管理等方面提高了效率。

项目融资成本低

据E20调研团队了解,此项目通过招标的方式获得了建行的信用贷款,这也是少有的河道治理PPP项目中的纯信誉担保贷款,贷款利率在基准利率以下。相当优惠的贷款条件,一方面来源于目前银行业对于PPP项目的青睐,另一方面来源于银行对两个股东公司背景的认可。

前期工作的充分准备

项目启动后,南宁市内河管理处聘请了专业的交易顾问-上海济邦投资咨询有限公司(“上海济邦”)和技术顾问-北京清控人居环境院有限公司(“北京清控”),在很大程度上保证了此项目质量的稳定性。很多地方政府在开展PPP过程中,要么不愿意花钱聘请技术顾问,要么用工程可研环节来替代,或者把设计院应该完成的工作交由交易顾问去替代完成……系列不正确的工作方法所导致的就是项目质量的不稳定。

E20观察:环境绩效合同服务模式产业首落地“美”中亦有不足

在整个座谈过程中,通过多领域专家与三方参与主体的对话,E20研究团队也发现了在全国首个环境绩效合同服务模式落地的典型项目中的一些“美”不足,项目参与中的甲乙双方也存在着风险认识不足、重视不够等问题。

项目启动时间仓促,竞争不充分

该项目从去年12月底正式启动到确定投资人,仅用了二个多月的时间,一方面说明了南宁市在推动项目开展过程中的高效,但另一方面可以看出时间的仓促,从资格预审只有四家企业通过可以看出一定程度上的竞争不充分,在工程规划决策、按效付费细则落实、投资测算上存在着一定的问题。张燎建议,希望南宁在接下来的河道治理项目中,能在时间上充足考虑,给予社会投资人更多的时间以及参与空间,让项目竞争更公平、竞争更充分。

地方政府在某些认知上存在不足

苏时鹏告诉E20研究人员,目前在环境治理PPP项目落地的过程中,很多地方政府还很不成熟,一心只想搞环境工程,但对PPP的认识很不足,更别说考虑环境绩效了。另外,服务价格的确定是PPP项目交易结构中的核心问题,也是一直以来难以解决及专业度较高的问题。同时,各地情况的不同,在环境治理项目上,投资成本及服务价格也千差万别,由于信息公开不充分、参考标准的缺失,若没有专业机构的协助,在专业度上相对不成熟的地方政府很容易被企业牵着鼻子走路。

甲、乙及第三方风险认知相对薄弱

由于PPP模式还处在发展的初期,很多的问题还没有探索出更好的解决方法,需要参与各方共同努力解决,问题即意味着风险,这是市场前行者所必须面临的。在此项目中E20调研团队也看到了参与三方在风险认识与把控上的不足,作为甲方的地方政府存在价格认识不足、监管环节等方面的风险,作为乙方的投资人面临最大的风险就是政府的支付稳定性以及项目建设及运营过程中的“天灾人祸”等,作为提供项目贷款的银行存在担保不足等风险。特别是流域治理中存在的溢流问题,会为投资人带来很大的风险,王家卓在座谈会上强调说。为尽可能的降低各方所面临的风险,E20调研团队建议,在后续的工作中引入专业的咨询机构,助推甲乙双方签订补充协议。特别是对地方政府而言,建议借助第三方服务机构的力量,在选择社会资本、项目建设、项目运营等不同的阶段,加强自身管理能力的建设,推动环境治理PPP项目的真正落地,解决当地环境问题。

交易结构的核心问题没有得到突破

问题主要表现在两个方面,首先没有解决项目收费问题,目前河道治理项目的资金来源主要是政府财政支付,虽然在这一点上形成了项目的稳定支付体系,但是没有形成稳定的收费机制,这是很多环境PPP项目面临的难点,如何把环境治理的外部收益内部化,还需要多方努力共同解决。其次,对于环境绩效合同服务而言,没有解决投入成本与绩效指标间的关联。E20调研团队认为,以上这两个问题是环境绩效合同服务交易结构设计的难题,也是未来环境绩效合同服务项目需要解决及突破的关键点。另外,苏时鹏告诉E20研究人员,在那考河项目中,很核心的一点突破即是按效付费,有相应的惩罚机制,但是没有相应的激励机制,在推动企业的积极性上相对有些遗憾。

反映出一定程度上的“国进民退”

在传统的环境治理领域,以BOT/TOT为核心的PPP模式已经过了长时间的发展及验证,出现了一批有实力的企业,地方政府在选择治理企业的信心相对足。但是,面对新兴的环境治理领域,面对新形势、新治理需求下的PPP模式,地方政府在选择乙方时相对比较谨慎,会更倾向于选择与体制内的大企业合作,会在一开始设定进入门槛,把民营企业挡在竞争之外。针对此点,参与座谈的博世科总经理宋海农亦表示出了担忧。张燎表示,环境治理项目在选择社会资本时,应该以企业的治理经验以及治理效果为选择基础,不应论出身。

后记:自2008年起,E20研究院院长傅涛即开始带领研究团队,在产业政策的研究上推动环境产业的升级与转型,自2011年以后,坚持推动环境绩效合同服务(合同环境服务的升级)在产业的落地,在这一过程中,先后承担了环保部公益课题《环境产业发展模式的研究》、国家水专项课题《合同环境服务及其案例研究》等研究,更多的关于本项目案例的专家深度探讨与解析,也请关注于本月28日在江苏省宜兴市召开的2015(首届)环境施治论坛——让黑臭水体治理在产业中落地。

(肖琼系E20研究院院长助理)

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