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环保领域应该怎么推动PPP模式的发展

时间:2015-08-05 10:25

作者:肖琼

近日,国家发改委发布了13个具有一定代表性、示范性的ppp模式典型案例,入选的5个环保项目包括:合肥市王小郢污水处理厂资产权益转让项目、大理生活垃圾处置城乡一体化系统工程、苏州市吴中静脉园垃圾焚烧发电项目、天津市北水业公司部分股权转让项目及张家界市杨家溪污水处理厂。从地方上报的PPP案例可以看出,五个项目分属于市政供水、污水处理及生活垃圾处理领域的单体治理项目,也即传统的市政环境领域。

但是,在环境问题日益复杂的今天,环境产业的服务范围也在不断扩大,大大小小已形成22类产业细分领域, E20研究院发布的《环境产业战略地图®》用二维九宫格法来分割环境产业各子领域并进行了分析定位,以服务对象的不同可划分为二类,以工业用户为甲方的工业治污领域,以政府为甲方的市政环境领域以及环境修复领域,PPP模式的应用领域为后者。根据E20研究院的观察和分析,PPP在市政环境传统领域的发展情况如下:

以市政供水、污水处理、垃圾处理领域的PPP发展已相对成熟,形成了以BOT/TOT为主的清晰的商业模式。根据E20研究院数据显示,在全国建成的近3800座城镇污水处理厂中,BOT项目数量占比约33%,即全国三分之一的污水处理厂是采用BOT模式建成的,在垃圾焚烧领域,这一数值更高。也即在传统的市政环保领域,PPP模式的发展已相对比较成熟,推广及深入的方向应该是新增及存量市场的释放。

在新兴的市政环境领域,特别是跨流域的环境修复领域,以河道治理、水体修复、土壤修复等为代表,均存在着责任主体缺失、价格机制没有形成的问题。以河道治理为例,一个城市河道由当地市政局负责,而一流出城市的部分,就存在无责任人的状态。责任主体缺失,导致污染越来越严重,治理却迟迟无法启动,即使启动治理,也多效果不佳。可见,环境修复领域、市场+修复领域(区域环境治理)是目前环保领域的难点。

E20研究院认为,对于环境管理部门而言,在国家大力推动发展PPP的时机下,应该利用好这一模式,结合环保部力推的环境绩效合同服务模式,解决目前价格机制没有形成、收益不高等环境领域的问题,让更多的环境治理需求进一步释放,让环境治理真正面向环境效果。PPP是解决环境问题、发展环境产业的手段,坚决不能为了PPP而PPP。环保部的职责,也应该是制定环保领域PPP范畴下环境绩效合同服务模式的“游戏规则”,以吸引专业环保服务机制的进入,调动社会资本进入的积极性,以解决日益恶化的环境问题。

另外,环境领域由于其特性与其他领域不同,PPP模式的发展及落地需要特别设计,建议环保管理部门充分利用产业服务业机构以及环境智库的力量,并通过“政府保障+产业资金”为引导的环境产业专项引导基金的建立,积极配合财政部PPP中心的举措,引导PPP范畴下的、面向环境治理效果的环境绩效合同服务模式的落地,推动中国环境问题的彻底解决。

(作者系E20环境平台合伙人/E20研究院院长助理)

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