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如何将水务改革进行到底?

时间:2018-04-02 08:08

来源:中国水网

作者:王强

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排水改革的历程也很有特色和国际范儿。上个世纪八十年代,由于上海水环境(包括苏州河黑臭)始终存在各类问题,包括内涝、生活污水冒溢和管网严重不足,上海就考虑用世界银行资金建设排水基础设施。世界银行经过调研分别给出了技术上和经济上的解决方案。技术上用雨污合流制、长距离集中运输,集中处理的方式,并构建三个污水处理片区。在经济上,建立排水市场化公司化运作的体制,建设利用世行贷款,还款利用向居民和企事业单位征收排水费的方式。为了顺应世行贷款的要求,1992年,上海市将事业单位排水处加挂上海市排水公司的牌子,两块牌子一套班子,并开始利用世界银行贷款建设合流一期工程,同时开始向企事业单位征收排水费,这是国内第一次。

经过3-4年的合作,世行发现这样的改革不彻底,没有按照他们市场化运作的要求,特别是排水公司本质上还是事业单位,世行对事业单位的财务报表看不懂,继而要求上海市将排水公司改为有限公司。于是,1996年排水公司转为上海城市排水有限公司。同时要求出台《排水条例》,在条例中明确排水公司的法定地位;国内第一次向普通居民户征收排水费,并将排水费从行政事业性收费改为经营性收费。由排水公司作为征收主体,自收自支。这样,世行的用款和还款有了保障。可以说,是世行推动建立了上海排水市场化的运行体制。也正是由于这样的体制,世行贷款、用户付费,再加上一些上海财政的补贴,基本上解决了上海排水设施早期建设的资金缺口问题。上海也成了全国第一家,也是唯一一家排水费经营性收费的城市。也正是由于有了这样的体制,上海排水建设有了充分的资金,基本建成了自身的排水设施系统性骨架,也使上海总体上消除了污水冒溢和城市内涝。

1999年,上海为了治理苏州河黑臭问题,也是用世行贷款提高了排水费。2002年,竹园污水处理厂BOT项目招商成功。2005年,为了建设合流二期和污水三期工程又提高了排水费,2008年增加了政府财政补贴。随着上海市政府对城市水环境和防汛的要求提高,排水设施建设规模加大,速度加快,原有的世行贷款+用户付费+政府少量补贴的融资框架已经出现较大缺口。即使是政府在建设中提高财政出资比例,但是反过来更加增加排水公司的运营成本。2012年前后,排水公司开始出现亏损。2014年,上海排水公司并入上海城投水务集团,完成供排水一体化改革。也正是在这个时候,中央几乎在同时出台《城镇排水和污水管理条例》和《污水处理费征收和使用管理办法》。为了顺应政策法规,2015年,上海将排水费从经营性收费改为行政事业性收费。市排水公司与上海市水务局签订《排水服务政府购买协议》。2016年,排水公司的亏损状况开始得到好转。

2、上海水务改革可能的前景

纵观上海的水务改革,可以说,市政府还是高瞻远瞩,并且还是有国际格局和不凡勇气的。正是由于有了这些改革,上海的水务基础设施建设和运营管理不断走向更高的台阶。

回看整个二十年,上海的水务改革总体可以分为三个阶段:1、1996-2005年,改革促进建设;2、2005-2014年,改革与建设相辅相成;3、2014-至今,建设先于改革。近年来,上海水务和水环境的重大项目越来越多,规模越来越大,但体制机制的改革出现了相对滞后,需要进一步完善。主要表现在:

重新修订《供水条例》。《供水条例》自从1996年出台以来,经过二十年没有修订,而上海市的供水投资建设和运营内外环境已经发生翻天覆地的变化。新的《供水条例》需要明确政府、公众和企业的关系。

建立供水特许经营制度。包括政府和企业在内一直想通过建立供水特许经营制度,明确政府和企业的职责边界和企业的成本边界,提高供水企业的经营效率。

理顺供水价格体系、定价机制和成本监审机制。国家改委和上海市发改委都出台了包括水务在内的市政公用事业的“准许成本+合理利润”的价格体系。上海要完善这一价格体系,明确准许成本,建立固定的定价机制,细化成本监审的工作规则和内容,建立上海供水经济监管体系。

完善排水定价机制和支付机制。现在上海排水费改为污水处理费,并调整为行政事业性收费。除了还是要完善排水污染者付费的定价机制上,以免未来政府财政压力过大以外,可以考虑在支付机制上优化调整,以更好的支付机制来激励排水公司提高效率。

四、当下的措施和未来的路

对任何地方和城市而言,水务改革是一项巨大的工程,不改不行,否则当地的水务建设与运营玩不转。用PPP来代替水务改革更加不行,相当于用镇痛膏治疗风湿病。所以,各地政府应该下定决心,立足改革,打造隶属于自身的水务子弟兵,最终做优作强,为当地的老百姓提供优质的水务服务。

水务改革具有系统性、阶段性、战略性和外部性的特征,其潜在的效应应该是在扎实工作以后慢慢发挥出来的。所以要想好当下采取什么措施来止血,来强身健体以及未来的路。先设想好未来的当地水务服务的图景,然后规划好水务企业应该达到的能力,最后设计好水务改革的路径。

根据上述讨论,当下的措施可以设计成遵循国家政策,形成水价定价机制,完改善本地国有水务企业现金流,恢复和提高融资能力,给与本地国有企业政策与项目支持,使企业能力迅速提高。未来的路包括建立监管,特别是经济监管平台和体系,建立特许经营制度,促进企业主动提高效率,完善法律法规。这些都是水务改革的基本套路。

本文作者/王强

中国水网金牌专栏作家

现就职于上海城投集团有限公司

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2001年在英国伦敦大学学院(UCL)巴特列特研究生院建筑经济与管理专业(主修城市基础设施投融资和PPP/PFI)学习并获理学硕士学位。2005年加入上海城投以后,牵头开展了《基础设施投资新趋势-上海PPP模式研究》并于2010年获上海市政府决策咨询奖,此研究被上海市法制办誉为“上海市特许经营立法的理论基础”。2006-2007年参与了《上海市城市基础设施特许经营管理办法》的制定工作,并向上海市政府立法相关部门系统性地提出建议并大部分得到采纳与吸收。作为上海城投项目小组成员,参与了数个上海市重要的PPP项目的重组和政策制定工作。2007年,发表经济监管体制研究,对完善中国的水业监管有较大借鉴价值。2009年,牵头上海城投投资的BOT项目上海长江隧桥的通行费征收方案的研究,成果得到上海市政府批准并实施至今。他先后又参与了上海市市级层面市政基础设施和公用事业特许经营和PPP领域绝大多数的研究工作,如《上海市城市基础设施特许经营实施战略研究》,该项研究与2012年被国家发改委授予优秀研究成果奖。2013年王强与他人合作翻译出版了世界银行报告《城市水务事业的公私合作:发展中国家的经验述评》。2015年4月中标上海市人民政府决策咨询重点课题《上海市公用事业特许经营深化研究》。

编辑:赵凡

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