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如何将水务改革进行到底?

时间:2018-04-02 08:08

来源:中国水网

作者:王强

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为什么说这样的分类对水务改革是有害的?从二十年来形成的共识看,公益性就是企业和服务只有成本,不需要利润,政府财政全额支付或财政兜底,坚持普遍服务,无条件遵循政府指令,没有任何经营风险;经营性就是企业和服务可以有利润,但往往是微利,同样必须做到普遍服务,主要通过用户付费,自己承担经营风险,政府不兜底。在这两种类型中,将水务定义为公益性的负面影响更大。因为这样一来,企业就容易弱化效率、把运营成本放大,同时以公共利益名义,大幅增加资本性投入。时间一长,便失去了进步的动力——反正成本和风险都由政府承担,改革更是无从谈起。这样的分类还有一个问题就是树立了双重标准,当企业被要求承担任务时便会被冠之以“公益性单位”,当企业面临亏损要求调价时,又被告知以是“经营性单位”,自己想办法解决。试想一下,这样的水务企业怎么可能有发展的动力,更遑论改革了。

所以,正如社会主义也可以建立市场经济的著名论断一样,水务企业也不应该有这样和那样的分类。既然是企业,无论做什么,总归要按照企业的规则来运作,总要控制成本,控制风险,总要获取利润,这就是水务行业的基本定位。水务的“公益性”还是“经营性”的争论可以休矣!

2、 国有垄断

由于我国在基础设施相关经济学上研究的薄弱,造成对水务等公用事业的根本问题认识不清,最典型的就是对此类网络型公用事业“垄断”地位的判断。普遍的认识是,垄断都是不好的,垄断带来低效率,企业往往会攫取高额利润,这样的认识在普遍认识意义上是正确的。但是在公用事业领域,由于技术条件制约,往往就需要垄断,甚至是区域垄断,这样才能达到规模效益,使综合单位成本降低。如果秉承“自由竞争”的理念,将一个区域市场分割为多个企业经营或竞争,虽然个别的企业效率会提高,但整体而言全社会付出的成本更大。天津的水务市场就是一个案例,一个水厂一个公司,造成天津水价全国排名最高。

所以,垄断是传统水务行业的一个基本特征,也是基本现实。我们所要做的就是如何通过挤牙膏等方式消除水务企业依靠垄断地位而形成高额垄断利润,降低成本,提高效率,至少达到平均水平。

另一个特征与现实就是“国有”。我国地方供水行业在改革开放以前就已经形成较为完整的体系,几乎百分之一百由国营企业经营。二十年间,供水行业主要完成了国营向国有转制,所以,供水行业的民营资本涉足的程度并不高。由于政府长期重视,基础设施骨架已形成。所不足的是排水和污水处理。包括上海、北京等特大城市在内,直到改革开放以后,排水行业才由事业单位转为企业。不少三、四县城市至今还是保留着事业单位的体制,完整的排水设施更加不足。这就为民营资本进入污水处理领域带来了广阔的空间,而排水管网还是国有企业来投资建设与运营。虽然国有公用事业企业往往会被人误解为“低效率”,但是确实能够做到保障城市运营安全,关键时刻能够不惜一切代价,在价格和付费不到位的情况下也能隐而不发,先把任务完成再说。这一点,是民营企业无法做得到的,这也是为什么地方政府依然倾向于使用当地国有企业的原因。所以,水务改革的制度设计,也必须面对国有企业这一基本现实,民营企业总体准备不足。

3、价格与成本

价格与成本是水务改革的核心问题。这方面的认识也是长期处于混沌状态。首先价格里包含哪几样东西,价格里要不要有利润?如果包含有利润,什么水平的利润率合适?如果将水务行业定义为公益性,那么根本就不考虑利润,这样的结果是企业就会躺在政府身上,或是把利润藏在成本中,政府更加难办。接下来就是成本,过去十年间,不少地方虽然都建立了成本规制制度,但与其是成本规制还不如说是成本科目,根本没有确立进入规制的成本边界,成本到底如何归集和计量,成本的水平如何确认,都不清楚。更为重要的是,规制的成本与价格是什么关系,价格里是否包括含规制成本,都不清楚。

除此之外,如何定价更是难上加难的任务。首先,我们的定价是滞后于成本的,各地经常的做法是先有成本发生,然后经过数年,再进入新的价格中。即使进入,成本也使打折的。企业不得不负债经营,无端承担了巨额利息。也就是说,用户支付的水费中,相当一部分是为银行打工了。如果数年后能够调价,企业还有喘息的机会,但是会逡巡于可能的公众压力,让调价很难被实施。水务的定调价机制就像一根橡皮筋,随心所欲,这样一来,企业的成本越滚越高,企业维持发展的动力和活力也相应逐步丧失。按照这样的定调价机制,企业根本无法降低成本,长期不调价,每次调价都比上一轮大幅增长(如50%以上),老百姓也心怀不满,这是其一。企业的成本越来越高,这样调价的成本也是处于长期直线上涨的状态,这是其二。虽然价格在调价之后会大幅上涨,但是企业还会处于亏损状态,即使有盈利,好景也不长,这是其三。

4、效率与普遍服务

国外虽然不讲公益性和经营性,但是对于供排水是要求做到普遍服务的。英国的《水法》有规定,只要用户提出来,不管他的位置有多远,相关的水务企业必须把管子接到他的驻地,费用怎么付另外商议。这就是普遍服务,做到全覆盖。所以,保障服务供给,就是这类水务企业义不容辞的责任。用效率的显微镜来考察这些企业可能有失公允。这些企业与PPP终端污水企业的边界条件是有很大差异的。保障和效率是两个不同的维度,无法用来比较。就我国城市发展现状而言,保障比效率往往更加重要。

5、监管与竞争

上述并不是说,为了保障就不要效率,这肯定也经不起老百姓的检验。正如前面的分析,国有垄断水务企业的效率并不是通过准入竞争来实现的,因为它已经在那里,而是要通过不断地挤牙膏式、撇油沫式、拧毛巾式把企业的成本降低、效率提高。从而避免当前PPP项目中一些把大量精力花在谋求低价竞争,高价索赔和退出的怪象上。做到这一点,就需要政府建立监管,特别是经济监管体系。长期以来,我们一直把监管挂在嘴上,但是并不真正理解什么叫监管。实际上,监管是一门高难度的专业技术工作,并不仅仅是监督与管理,还要调节与激励。监管部门的主要职责是通过监督水务企业的经济行为和投资管理的决策,考察水务企业的各类成本水平,平衡效率和质量数量之间的关系。监管的工作成果也是水务定价的依据。所以,水务改革,离不开建立专业高效的监管部门。无论什么性质的水务企业,都需要监管。如果没有监管,水务企业的长期成本就会飞到天上去。

编辑:赵凡

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