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如何将水务改革进行到底?

时间:2018-04-02 08:08

来源:中国水网

作者:王强

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6、规划与可持续投资

规划问题在于由谁来主导水务规划。表面上看,规划由政府主导,天经地义,但是需要水务企业具体推动规划的实施和细化。特别是当地的国有垄断的水务企业,长期经营,对当地的情况,如各类地下管网的布局、用户的真实需要求以及制水厂和污水厂设置等问题比政府更加深入和透彻的了解,现在应用大数据系统,企业在规划上的能力更加具有优势。正是由于企业是经营主体,在规划时还要考虑经济平衡,还要进行投融资规划、实施和资产管理计划,这样就避免了重复投资和低效投资。同时从规划入手,不仅仅降低投资建设成本,还会降低运营成本,这样使自身的投融资能够进入可持续的轨道。当然,水务企业的规划最后还是需要得到政府的批准,但经过这样流程实施的规划效果、效率和效益会大大提高。

7、体制与机制

良好的体制和机制是富有成效的经济活动的基础。水务改革确实要重新理顺行业的体制,完善机制。体制是指各方关系,机制是指运行的动力、流程和路径。水务企业的定位不清楚,地位行业不清楚,到底和政府什么关系,和老百姓什么关系,都要重新梳理一遍。需要从制度上明确政府和水务企业的职责边界,这样企业才能专心致志做自己应该做的事,才能一心一意谋发展,提高自身的专业能力。在这里,特别要提出要建立水务的特许经营制度,每个地方都要有。无论是国有企业还是社会资本,要通过特许经营协议明确双方的责权利,约束不规范行为。并且通过重新修订供排水条例来确立政府、企业和用户的三方关系。为什么要重新修订条例,因为把很多条例是十多年前、二十年前制定的,供排水业务中很多东西当时还没有,例如二次供水、价格听证、污水处理费等。在认识到公共治理重要性的今天,再也不能让水务的生产经营活动在法律不完备的环境下进行了。

机制的作用除了业务流程、规范以外,更加重要的是发挥激励的作用。一个敏感的话题是,国有垄断的水务企业的管理层及员工应不应该按照市场水平给予薪酬激励?答案既是肯定又是否定的。肯定的原因是这些国有企业的保障和提高效率的任务很重,确实需要付出辛勤的劳动,达到目标就应该奖赏。如果不奖励,全社会付出的代价更大。否定的原因是水务企业确实是在垄断的基础上获得的利益,效率提高引起的成本降低应该让老百姓分享,而不能仅仅用于管理层激励,这就需要机制设计与平衡。

另外一个重要的激励机制是定价。国际上一般有两种定价方式,一种是固定价格或固定成本,另一种是成本加成。这两种方式给出的激励效果是不同的。固定价格或固定成本是把企业的利润空间都放在里面,一口价,这样企业为了提高利润就会不断主动降低成本,当然要满足服务质量。成本加成就会使企业不断放大成本,躺在政府身上,甚至可以不要那个“成”,自己也不会降低成本,所以需要成本规制。去年国家发改委提出到2020年建成“准许成本+合理收益”的定价机制就是这个意思。

8、水资源一体化管理

最后不得不提水资源一体化管理。中国是个缺水的国家,但同时也是水资源浪费比较严重的国家。“每年损失一个太湖”。水资源被分割管理,不仅多龙治水,还多龙用水。在水资源的共治共管就等于无人管理。在强调“绿水青山”的今天,更加要形成水资源一体化管理的体制机制和法制,地方水务企业就要发挥关键性、引领性的作用。水务企业不仅要制水,还要用技术手段、管理手段甚至是行政手段进行治水与管水。水务一体化,不仅仅是将供水和排水放在一个篮子里,还要做到水资源的循环利用。另外,随着我国开始进入区域一体化的时代,如长三角、珠三角、京津冀一体化,那么流域一体化管理是否能够真正落实,大型水务企业能否参与流域一体化的管理与运行,这都是摆在我们面前需要进行顶层设计的重大问题。

三、水务改革的曲折进行时:以上海为例

二十多年前,上海就启动了水务改革。上海不仅仅是中国水业的先驱,还是中国水务改革的先驱。一百三十多年前,中国第一家现代化的自来水厂——上海杨树浦自来水厂就在上海诞生。仅仅是这家厂,现在看来,还诞生了几个令人匪夷所思的“第一”。她居然还是个外商独资,具有特许经营协议的PPP项目,还是个在国际金融市场上——伦敦证券交易所的IPO项目。1922年,上海还诞生了中国第一个现代化的污水处理厂——东区污水处理厂,仅仅比全世界第一个污水处理厂(1921)晚了一年。这两个水厂目前还在正常运行中。杨树浦水厂的主体建筑群是英国维多利亚时期的城堡式建筑,这在英国也几乎找不到了,所以被列为全国重点文物保护单位,这也许也可以列为第一。在水务PPP方面,上海也创造了几个第一,率先作了水厂的BOT项目,即上海大场自来水厂(1996),几乎与成都自来水六厂B厂同时。上海率先进行大体量的污水处理厂的BOT招商(竹园一厂、二厂170+50万吨/日)。更重要的是法国威立雅水务集团在中国第一个带管网运营的系统性PPP项目,从而带动整个中国水务等市场化进程。下面先简要地介绍一下上海水务改革的历程和可能的前景。

1、上海水务改革的历程

上海的供水行业是从1999年开始进行市场化改革。但是在1993年,为了筹集上海水源地建设资金,趁着上海证券交易所刚刚成立,公开发行原水公司股票。之后不久,上海凌桥水厂建设也公开发行股票,用上市公司的方式筹集基础设施建设资金,上海又是第一个。1996年,上海出台《供水条例》。在当年上海大场自来水厂BOT项目完成招商之后,上海水务部门一度认为可以厂网分离,厂独立结算,走市场化道路。但是试行一年之后,又发现各种问题,最重要的是成本居高不下,又将厂网合并至上海自来水公司。而此时上海财政又要每年拿出8亿元用于供水管网等基础设施建设,财政压力较大(还有公交,煤气)。

为了响应整个上海市政公用事业市场化改革,1999年,上海自来水公司一拆为四,分为市北、市南、闵行和浦东四个公司,分而治之,希望这四个公司进行成本比较竞争,同时调整水价,政府不再补贴,确定供水为经营性行业。2002年,完成浦东自来水国际招商,引入法国威立雅。2005年,这四家自来水公司整建制(包括浦东50%股权)划入上海城投总公司。2008年调整水价。2011年,上海最大的水源地青草沙水库建成投运。2011年,上海市水务局出台《供水成本公开实施意见办法》。2013年出台《供水成本规制管理办法》,同时完成新一轮水价调整。2014年伴随上海城投总公司改制成上海城投集团,四家自来水公司包括原水公司和排水公司组建成上海城投水务集团(之前闵行与市南自来水公司合并)。

编辑:赵凡

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