潘功：固废十条与行业周期思考

二十余年来我国环境基础设施建设日趋完备，固废处置能力大幅提升。与此同时，固废产生量居高不下，非法处置、存量堆存等环境风险问题突出。"固废十条"在行业成熟期出台，直面环境隐患、盈利难闭环等深层痛点，通过顶层统筹破除瓶颈，为"十五五"乃至更长周期的固废产业高质量发展擘画了新蓝图。

在2026（第十三届）上海固废热点论坛上，E20环境平台固废产业研究中心主任、首席研究员，焚烧双百、有机双百标杆行动执行理事潘功博士，发表《固废十条与行业周期思考》主题专题分享。报告围绕"固废十条"政策出台的时代背景、顶层治理体系变革、全品类固废细分领域的发展现状展开深度拆解，系统梳理了当前行业普遍存在的商业痛点、技术堵点与盈利难点，并精准研判政策驱动下固废行业的未来。

发言嘉宾：潘功 E20环境平台固废产业研究中心主任、首席研究员、焚烧双百、有机双百标杆行动执行理事

01."固废十条"引领行业高质量发展新路径

历经二十余年持续建设，我国环境基础设施体系逐步完善，固废处置综合能力实现阶段性跃升。但当前固废产生总量仍处高位，环境安全风险持续累积，非法倾倒、违规处置等问题尚未根治，短板依旧突出。

在这样背景下，国家发布《固体废物综合治理行动计划》（以下简称"固废十条"），该文件是固废产业迈入成熟期后出台的顶层纲领性政策，直面行业环境风险突出、资源化商业模式闭环不足、存量历史堆存遗留问题繁杂等深层次发展难题，通过统筹全域治理布局、制定中长期实施路径，系统性破解产业发展堵点难点，为"十五五"时期乃至更长阶段固废产业高质量发展明晰路径。

反观气十条、水十条、土十条，三项政策落地时，水气土治理行业仍处于发展期，国家通过出台刚性约束目标释放巨大市场空间，推动环保产业快速扩容，水气土污染防治工作取得阶段性治理成效。

站在现在看过去，从"十五"到"十五五"期间，环保行业的发展逻辑其实一直在变化。"固废十条"与以往的"三个十条"发布逻辑存在很大的差异，"气十条""水十条""土十条"由原环境保护部（现生态环境部）牵头，会同国家发改委、科技部、工信部、财政部等多部门联合编制。而"固废十条"由国家发改委牵头，生态环境部配合制定，更加突出系统治理思维，旨在统筹施策、系统性补齐固废领域治理短板。

固废十条的核心框架可以概括为"1个总体要求+5大重点任务+4大保障体系"，政策也给了明确的量化目标：到2030年，大宗固废年综合利用量达到45亿吨，主要再生资源循环利用量达到5.1亿吨。整体上来看，固废十条主要聚焦部分攻坚的细分领域。

02.分层破局，固废细分赛道差异化发展策略

在固废十条政策强力驱动的背景下，固废各细分领域的发展逻辑、盈利模式与市场化空间发生深刻重构。如何精准识别各个领域的商业堵点与市场机会，是产业投资者需要具备的基本视角。基于此，我们将"固废十条"提及的各个固废细分领域按照客户群体、市场成熟度进行二维划分，通过直观的方式可视化呈现各领域的痛点难点、商业化成熟度与成长潜力。按上述逻辑，将各个领域分为以下三类：

A类攻坚克难领域，聚焦大宗工业固废、磷石膏、建筑垃圾、烟气脱硫固废等。该类领域的商业本质是地方政府治理刚需驱动型市场。除建筑垃圾外，大宗工业固废、磷石膏和烟气脱硫固废等具有明显的地域集中性，固废产生与堆存高度集中在特定区域，形成局部环境突出问题和督察焦点。这种地域锁定性恰恰构成了商业可行性的前提：付费方明确、治理紧迫性高、政绩考核压力可转化为支付意愿。该类领域的商业闭环依赖两端同时走通：一端是地方政府的治理刚需和支付意愿，另一端是技术路线能否实现"固废→高附加值产品→市场化需求"的转化。当前实践证明，能够走通的企业往往是"地方治理订单+技术闭环"双轮驱动的模式，政府需求解决"消纳"问题，技术增值解决"盈利"问题。单纯依赖政府付费做低值消纳，商业天花板有限；单纯依赖技术产品市场化，又缺乏前端固废来源的稳定保障，两条腿缺一不可。

B类高质量进阶领域，涵盖焚烧飞灰、城乡收转运体系（智能化）、填埋场整治等。该类领域的商业本质是监管标准提升倒逼的存量升级市场。与A类不同，B类已有相对完善的解决方案和运营体系，市场驱动力不是"从无到有的治理需求"，而是"从有到优的合规升级"——环保考核趋严倒逼企业对现有设施和技术进行改造提升。该类领域面临"合规刚性驱动vs商业自身难平衡"的结构性矛盾。监管升级确实创造了确定性的改造需求，但这种需求是被动型的——企业为合规付费而非为利润投资。从资金端看，地方政府的付费优先级中，"解决存量突出环境问题"（A类）优先于"已有设施的升级改造"（B类），导致B类难以获得针对性的财政资金支持。 当前的商业现实是个别地区先行先试：在监管压力最大、财政条件相对较好的区域，形成示范性改造项目。但这些项目更多是合规驱动的个案，尚未跑通可规模化复制的商业模型。

C类政府规范领域，涵盖再生资源等领域。该类领域的商业本质是地方政府有内生动力推动的行业规范化市场。与A、B两类不同，C类的核心驱动力不是单纯的环境治理压力，而是地方政府对再生资源领域物质流、资金流、税收流监管的系统性需求。原有的拾荒体系长期处于监管盲区，资金交易和税收未能进入财政体系，这意味着地方政府既有规范行业秩序的治理需求，更有获取税收收益的经济动力。C类是三类领域中政府内生动力最强的赛道。对政府而言，规范化管理不仅能整治行业乱象、履行循环经济政策要求，还能将此前流失的税收纳入财政，这是少有的"治理绩效+财政增收"双收益场景。因此，地方政府有持续推动规范化的意愿和动力。但商业闭环的突破点不在政府端，而在政企利益共享机制的设计。规范化意味着原有拾荒体系中的参与者需要从灰色地带进入正规体系，这必然触及利益重新分配。企业若要实现质的突破，必须具备两方面能力：一是较强适应性的技术支持能够适配不同区域、不同品类再生资源的收运分拣场景，二是与政府形成可落地的利益共享机制，让政府获得税收和管理绩效，让行业参与者获得合理收益，企业自身获得可持续的业务回报。

编辑： 赵凡