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王天义:建议国家层面直接操作一些大型PPP项目

时间:2017-03-24 21:22

来源:中国水网

作者:赵凡整理

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2017年以来,环保领域空气污染治理、水污染防治和土壤修复领域的扶持政策密集出台。在利好效应带动下,环保类PPP项目进入加速释放、加速落地的时期。那么,什么是正确的PPP?我们又如何正确地做PPP?在“2017(第十五届)水业战略论坛”上,清华大学PPP研究中心共同主任、联合国欧洲经济委员会PPP专家委员会委员王天义给出了自己的思考。

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以下为王天义论坛发言摘要:(根据现场发言整理,未经本人审阅)

PPP的三大要素

中国水业PPP模式运用的比较早,也用的比较好,但在有些行业就出现不少问题。到底什么是PPP?我们又如何正确地做PPP?我想用最简单的文字来概述,那就是政企合作提供公共产品。从这句话当中,可以解读出PPP的三大要素:合作主体、合作内容与合作关系。

合作主体:公共部门与私营部门

或者说,政府与企业(社会资本),只是在中国,地方政府直属或控股平台公司或国企,在本地PPP项目中既不可以代表政府方,也不可以作为独立或控股社会资本方。

合作内容:基础设施/公共服务

基础设施和公共服务是什么关系?没有设施就没法提供服务,要提供服务就要依赖设施。从国际社会来看,基础设施可以分成经济类和社会类两类。基础设施的提供有三种方式,公立、私立和公私合立。公私合立,也就是PPP,又分三种模式:一是企业既提供设施又提供服务,二是企业提供设施,政府提供服务;三是政府提供设施,企业提供服务。

合作关系:伙伴关系

政企伙伴关系,说到底是一系列共同理念,如风险分担、利益分享、合理回报、物有所值、承受能力、契约精神等。

做好PPP需要博大情怀

如果把把PPP的价值认知和理念认同视为一种情怀,把项目具体操作视为一种格局的话,中国目前PPP的现状,我总感觉似乎情怀小了一点,格局大了一点。

一方面大家在PPP的价值认知、理念认同方面远远不够,相应的宣传、培训与解读不到位,我们很多地方政府的主要决策者很少参加系统培训,更多时候把PPP只作为一种融资工具,所以从这个角度来说,情怀确实小了一点。

另一方面,我们在PPP操作层面又整出太大格局,项目太多,项目太大,模式太复杂,还有不少假PPP,伪PPP,再加上越来越多的综合类巨型PPP,相对于短短三年时间,格局的确大了一点。

要做好PPP,可能要有更博大的情怀和更精准的格局。从情怀来说,PPP需要“七观”:

持续观。联合国把PPP跟可持续发展联系在一起,因为只有把PPP模式用好,才有可能实现人类可持续发展。联合国欧洲经济委员会在做PPP标准,围绕17个可持续发展目标来制定27个PPP标准。

带路观。中国一带一路战略需要PPP的支撑,因为一带一路沿线国家大量基础设施需要投资,而基础设施又非常适合采用PPP模式,所以中国不仅资金、技术要走出去,中国PPP模式和经验也要走出去。

融资观。对此我们最好理解甚至是过度理解。

效率观。国外很多国家的PPP项目规模不大,但非常看重效率。新加坡政府只做了十三个PPP项目,而且新加坡政府从来不把PPP的融资功能看的很重,他们更看好企业在PPP项目运作中表现出的高效率。

公私观。要发展市场经济,我们需要重新确立正确、科学的公私观。公私需要分明,公私也可以平等友好的合作。政企可能官商勾结,政企也能合作共赢。

契约观。契约精神缺失是我们的整体伤痛,用资金、效益、责任、公众利益捆绑起来形成的PPP的合约,具有强制约束力,这有利于提升政企双方乃至更多参与者的契约精神和法制意识。

治理观。PPP有利于转变政府职能,提升国家治理能力。

做好PPP需要精准格局

这里我想谈三个问题:第一、关于中央顶层设计;第二、关于国有企业参与;第三、关于金融机构主导。

中央顶层设计:国家应直接操作一些大型PPP项目

中央顶层设计,有两种模式,一是由中央政府既制定政策法规又具体操作,英国、爱尔兰、新加坡等国家都如此,二是中央只制定法律、政策、合同指导等,项目具体操作交由地方政府自行决定,世界很多国家都采用这种设计,包括日本、波兰、中国等。当然,这两种模式各有利弊,不同的国家要针对具体国情采取最合适自己国家的模式。

对于中国PPP的发展,我有两点建议:第一,中央建立一个集中的、权威性的PPP机构,通过制定法规、政策、规范文本等,用于指导全国的PPP实践。第二,少量大型、新型、综合性、跨地区的PPP项目交由中央的这个机构直接操作,这样既可以积累PPP操作的实战经验,同时也有利于提升PPP相关政策法规的制定水平。

国有企业参与:谁能做得更好就由谁来做

在国有企业能不能担当社会资本参与PPP这个问题上,我持开放的态度。我认为相对于PPP的成败,社会资本的公私属性是第二位的,谁能做的更好就由谁来做。因为PPP项目一般是公益性的基础设施项目,一旦失败,其后果非常严重。广大的民营企业有更广阔的市场,可以在更广泛的、完全市场化的领域去创新创业,竞争发展。

金融机构主导:合法但不合理

政府做PPP看重社会资本的三个能力:投资能力、建造能力和运营维护能力。如果能寻找到一个集三种能力于一身的社会资本,是最完美的。如果三种能力不足,那就退而求其次,那寻找同时具有两种能力的社会资本,具有投资能力和建造能力,或具有投资能力和运营能力。同时具有投资能力和建造能力的企业,主要是大型建筑企业,但他们更比较适合做EPC而不是PPP。同时具有投资能力和运营能力的企业,是比较适合做社会资本的,而且由他们外包建造业务,也会从后续运营角度实施有效监管。如果只有一种能力呢?三家可以组成联合体。虽然银行从法理上可以外包建造和运营,但从政府角度,不可控的风险挺大,所以我说金融机构独揽PPP虽然合法但不合理更不易合格。

编辑:赵凡

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