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王强:中国PPP的天象

时间: 2017-02-06 09:19

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作者: 王强

不知从何时起,PPP圈子开始流行看天象。掐指一算,中国力推PPP已经进入第三个年头了。当2014年初,PPP的号角开始在慢慢地吹响的时候,没有几个人会预想中国的PPP事业会走到今天的地步,当时行业内还有个专家写文章表示,结合以往的经验,我国PPP最后很有可能会“一地鸡毛”。然而,仅仅过了三年,“一地鸡毛”至少变成了一大批“金凤凰”。

这些“金凤凰”能不能成为中国经济上空中的“雄鹰”,是不是加快落实五大发展理念,促进新城镇化建设,提升城乡居民公共服务水平的利器和砥柱,现在还不能得到很明确的判断。但是,正当不断有人从外行成为内行,不断有内行摸清楚PPP的门道的时候,并且不断有舆论批评PPP市场种种不规范的时候,中国PPP的天象已经开始越来越清晰,越来越明朗。

那么,如何才能参透中国PPP在中远期内的天象呢?这就要从PPP的本质,中国推行PPP的经济社会背景以及近三年来中央和地方政府在推动PPP过程中分分合合的政策举措谈起。

(一)中国PPP的内外条件

据官方数字,我国目前各级政府推出的各类PPP项目的总额已经达到了十几、二十万亿了。如此巨大的体量,完全够资格成为我国当代发展进程中的一个重要的经济现象了。这个经济现象,肯定不会昙花一现,也不可能昙花一现,不仅仅值得全世界PPP专家来研究,更是值得全世界经济学家和社会学家来跟踪,来研究。

PPP的本质就是基础设施和公共服务领域的管理创新,说白了就是政府和市场的关系。如果梳理一下所有的现存政策与PPP项目现实需求之间的矛盾,追根溯源,根本上就是政府和市场之间的矛盾。这样的矛盾,不是天生就存在的,而是我国经济社会发展到一个新的阶段,自然而然产生的。这样的矛盾,也不仅仅在中国存在,在PPP的母国英国,依然存在。PPP不仅对中国来说是新生事物,在英国、法国和美国,在50年内,依然还是一个新的事物,虽然英国1992年就开始推行PPP。这正如男女的情感是人生永恒的主题,政府和市场的关系是人类经济活动中永远的命题。这个命题的内涵现在讲起来依然十分老套,就是政府多一点,还是市场多一点。

基础设施和公共服务领域是观察政府和市场关系最好的窗口。这个窗口,经常是被政府遮挡,又常常被国有经济占据,古今中外,莫不如此。英国1989年的水务私有化或市场化改革实际上是原有国有企业的改制,国有水务企业实施证券化和混合所有制,在这之前,英国水务奉行的是长达近一百年的政府和事业单位体制。现在细细想来,英国和世界上其他国家在推行PPP的背景与我国有相当的不同。英国和其他国家的PPP最初背景就是财政吃紧,不得不借助市场的力量。随着市场机制的应用,PPP模式的优势被不断发掘和提升,进而逐步改变了基础设施和公共服务领域的游戏规则、政企关系和政商边界。这一进程还在持续,但是还会时不时地受到国际政治与经济环境的影响,例如2008年的全球金融危机就使英国的PFI投资额大幅下降,并导致了PF2的形成。

虽然中国推出PPP的终极背景也是和全球金融危机有关,但确切地讲,是在政府不缺资金来源,全球货币超发,而且货币超发下城市土地价值激增,进而政府更加不缺资金的环境下开始登堂入室,并向纵深发展的。所以,回头再看看43号文(国务院关于加强地方政府性债务管理的意见)就会有别样的意味。在货币超发的背景下,43号文并不能真正地约束政府债务,却降低了城投债务,削减了平台公司的功能。政府平抑货币超发的办法,目前看来就是尽快形成基础设施资产了。这就是为什么中国会出现这么多各种门类的PPP项目,并且这些PPP项目当前还被认为是优质资产。虽然我们反复对照英国的PPP,但是英国实施二十年,只有几百个项目,总金额不超过1万亿人民币。所以,两者实际上不具有可比性。货币超发,是中国PPP非常重要的客观条件。

那么,中国PPP的主观条件又是什么呢?主观条件有两个,条件之一是我国社会主义市场经济体制完善和改革的深化,这在党的十八大文件上写的明明白白。条件之二是政府公共治理方式的变革和能力的提高,这方面的需求现在看来更加迫切。PPP成了实现两个条件最好的载体。也就是说,PPP在其他国家说不定就是做点项目,顶多是基础设施和公共服务领域的创新模式。在我国PPP就是充分激发市场活力的手段,要承担更大的历史使命。主客观条件互相呼应,中国就成了前所未有的PPP最大市场了。另外,与其他国家比较,更为特殊的是,由于PPP对各级政府而言,是个全新的专业,相关部门的意见一时得不到统一,最后不得不问计于民,民间的智慧得到展现,专业的思想得到交流,再加上信息网络、自媒体和微信的介入,为政府、市场和社会搭建了各种交流平台、讨论问题、研究问题提供了高度便利。政府出台的政策和制度,无论好坏,都能得到快速解读,响应或者广泛的评议,直至深入人心,就算有不足,也不会有大的偏差。全国上下,有这么大范围的人、机构部门,以一个共同的话题常常穿越时空,聚在一起,以这么高昂的热情参与讨论、研究和传播PPP的知识,这在全世界范围内都是绝无仅有的。英国实施PFI的时候,怎么可能有这样的条件?所以,中国PPP能够快速发展,有一部分贡献要归功于马化腾。上述几大因素结合在一起,中国的PPP就在三年前一个并不被人察觉的时点上,以特有的方式,爆发了。历史就这样选择了中国。恰恰就在此时,中国“一带一路”的构想走上了世界的舞台。因此,中国的PPP,好戏还在后头!

(二)中国PPP制度和政策设计的基本逻辑

回顾三年来的出台的PPP制度和政策的主要脉络,抽丝剥茧,最后就会发现所有的考量都指向一个核心,那就是政府和市场的关系和边界。简单言之,就是在一个基础设施项目上,政府和企业的职责定位是什么,各自应该伸出什么手,各自的手又应该伸得多少长,谁的手先出还是后出,两者如何交手、又如何握手。43号文提出了国有企业到底能不能承担政府项目融资的命题,60号文(关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见)吹响了政基础设施和公用事业领域推行市场化改革的号角,113号文(财金〔2014〕113号文 政府和社会资本合作模式操作指南)明确了PPP项目中政府和企业的操作流程,《基础设施和公用事业特许经营管理办法》确立了基础设施项目上政府吸引社会资本的原则和工作重点。去年由国务院颁布的《投资体制改革的决定》更是确立了企业的投资主体地位、并提出了完善政府投资体制,规范政府投资行为和转变政府管理职能的坚定要求。甚至包括倍受关注的PPP项目下的土地制度、园区和特色小镇开发模式,背后都涌动着政府和市场关系的影子。直至最近由国家发改委、证监会联合印发《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》,推动成熟PPP项目资产证券化,这就直接打通了基础设施市场化的督脉,为下一步完善、细化PPP的各项制度打下了基础。所以,回顾这三年,没有哪一个领域如同基础设施和公用事业那样,改革得那么深刻、那么迅猛,那么受到广泛关注。

在实践方面领先于理论研究和制度构建的地方就更多了。虽然PPP之初,各地“初生牛犊不怕虎”,推出了大量的,各种类型的项目,并且“叫好不叫座”等质疑之声不断,但是企业生存的需求、地方发展的需求、行业创新的需求远远盖过了各类争议,中国人民再次演绎了“实践是检验真理的标准”的光辉论断。虽然对融资平台模式仍然存有依恋,但是不少地方政府还是在勇于探索,地方国有企业纷纷在探寻转型之路,各种创新融资方式和渠道被不断挖掘出来。特别是PPP为我国传统的建筑行业和市政公用行业的转型升级,进而走向高端化指明了方向。传统国有施工企业与各类资本嫁接,并主动延伸产业链,提升研发、设计和运营能力。以龙元建设为代表的民营企业,不惧严酷的市场竞争压力,以极大的胸怀整合各类资源,以高度的热忱和坚毅诠释PPP的真谛。随着“天义三叹”的声音广为接受,两部委三次示范项目的落地比例逐步提高、项目的规模走向合理,项目的边界愈加清晰,项目的机制更为灵活,中国PPP的“轻舟”已真正开始“过万重山”。

(三)中国PPP的天象

所以,现在可以为中国PPP作一个阶段性总结,并撩开她的天象了。

首先,中国PPP不是诞生于“钱荒”,而是诞生于“钱漫”时代,所以会出现大量的各种类型的项目,这与英国等国的PPP之背景有很大的不同。如果在资金泛滥的条件下,任由低水平的地方融资平台无序发展,那么更大的危机或灾难就在后面。中国在这样的背景下推出PPP,正好说明PPP不仅仅是融资方式,更是一种管理融资的方式。管理就需要具备能力。管理能力就不外乎来源于政府、市场和社会。政府的管理能力需要职能转变和治理水平提高,具体而言就是政府发包项目和监管项目的能力。市场的管理能力最终依赖于市场体制和制度的建立与完善以及社会资本专业能力的提高。社会的管理能力得益于公众能够对PPP项目、政企双方真正起到监督管理的作用。因此,中国的PPP还要承担更大的、更加重要的责任和使命,所获得的边际效应和制度红利将会远远大于其它国家。这是经过三年的观察、比较和体会而得到的基本结论。

那么,未来中国PPP的天象应该怎样描绘呢?这样的天象所展现的,不仅是2017年,而是三年、五年或是更长久的跨度下,中国PPP的图景。基本的构想如下:

1、 始终将制度建设和能力建设置于首位

不知是出于何种社会心理,对于一种新生事物,人们往往在开始时总会津津乐道于其不足,PPP也是一样。虽然现在我国PPP市场有点乱,但是终有“大治”的一天,这就离不开制度和能力建设。制度和能力建设,现在看来,是各国PPP进程中关键一环。英国PPP为什么只有几百个项目,就是因为主要是英国PPP是中央政府推动的,地方政府的能力始终跟不上。所以,尽管PPP项目落地很重要,但更加重要的是背后的制度和能力建设。制度和能力建设是当今国际PPP的主要命题,这个进程在联合国、世界银行和PPIAF的推动下正在展开。制度和能力建设要先于PPP项目提出和落地的速度。只有这样,中国PPP才能行稳致远。

2、 推进循序渐进的、差别化、区域化的PPP政策

既然PPP不仅仅是融资,那么就不应该把融资作为推动PPP的主要的,甚至是唯一的目的,还是要将制度与能力建设当作推动PPP的核心要义。目前,我国PPP市场和项目的空间布局是东部发达省市少,西部欠发达省市多。现在以某些东部富裕城市为代表的当地政府和企业普遍认为,自己不缺钱,为什么还要搞PPP?在制度和能力建设的框架下,这样的说法是错误和落后的。可以这样说,PPP下的制度和能力建设与上海自贸区的建设同等重要。PPP是当前我国建立和完善市场经济体制,调整政府职能和市场关系的重要载体。如果在新一轮公共建设与公共服务中与PPP擦肩而过,那么几年下来,地方政府的管治能力,和市场对接的思维和能力与其它省市相比就会落后下来。所以,未来中国PPP的区域市场空间还要做适当调整,要改变一下思维,否则仍然得不到市场响应。要鼓励东部发达省市积极实践PPP,因为政府的能力也强,广大干部的水平也高,经济环境和城市信用也好,金融市场也相对发达,地方企业的专业水准也较全面,推行PPP具有得天独厚的条件。而西部欠发达地区,推行PPP还是要谨慎,不能硬来,要以中央政府的转移支付和发行债券为主,快速弥补基础设施和基本公共服务的欠账。在逐步改变意识,提升理念,提高能力的基础上,渐进式开展PPP项目试点,同时建立PPP跨区域、政府间交流机制,东部地区尽快为西部地区树立榜样,培养人才和队伍。

3、 推动全行业转型、升级和高端化

在PPP到来之前,基础设施和公用事业往往被称之为基建行业,主要搞得就是基本建设,说白了就是施工,与民工、包工头甚至是暴发户存在千丝万缕的关系。这在英国也是如此,施工承包商往往脱胎于广大的劳动人民。英国PPP开始以后,施工企业首先与设计机构联姻,并逐步向管理、咨询、运营和服务延伸,最终成为著名的建筑承包商和运营服务商。更为重要的是,PPP带来了融资,资本立刻成为传统的基建行业的重要组成部分。金融家与工程家相结合,传统的基建行业树立了资产思维、服务思维、整合思维和政策思维,PPP成为未来基建行业的基本业态。在国际市场上,我国的建筑承包商就会跃升为PPP承包商,这对全行业的转型、升级和迈向高端化有极大的好处。政府的行业主管部门与行业协会应该鼓励、推动这一进程。

4、 鼓励本地国有企业和平台公司转型、转制、开放本地市场

企业能力是PPP项目成功的保障。我国基础设施和公用事业行业长期以来在国有和计划经济体制下运行,民营企业的专业力量总体上看较为薄弱,央企的能力也往往集中在施工方面,短时间内也难以转变。真正具有全面地建设、运营保障和服务能力,外加融资功能的还是在地方国企,甚至连带上地方融资平台。这些企业人才最为集中,经验最为丰富,技能最为完备,但问题是这些企业往往不愿意出来,只满足于自己的一亩三分地。这些企业不出来,不利于我国PPP项目专业建设、运营和服务水平的快速提升,反而间接造成了各地PPP项目低价中标的乱象。安于小富,失了大义。要晓之以义利,鼓励这些企业打开思想的枷锁,走出本地,走向更大的市场,为中国PPP输出人才、经验和团队。融资平台更不能不分青红皂白,关门大吉,要积极采取对策,鼓励加快转型和转制,最终促使他们成为中国基础设施投融资体制改革中一支重要的力量,而不是徒坐壁上观,等待消亡。

5、 继续汲取国外PPP的认识、经验和教训,为一带一路服务

最后,还是要积极、努力、虚心和深刻地向外国老师学习,不要总是简单地认为,外国的月亮照不到中国的土地上,而喜欢用中国特色来搪塞,不能作井底之蛙。近三十年来,包括英国在内,全世界在基础设施PPP领域里取得了全面的、深入的、细致的学术和实践成果,这些成果还在不断扩大。国外也出现过特许经营和PPP之争,有的国家居然真有特许经营和PPP两部法律。要继续认真汲取国外PPP的认识、经验和教训,但并不是简单的文献翻译,还是要咀嚼、吸收后再反哺出来,要让世界PPP真正成为中国PPP的一部分。这方面还有更加深层次的战略内涵。中国企业要成为一带一路上的PPP承包商,当然要向当地学习,遵守PPP国际规范,而不能老是强调“中国特色”。

(作者王强系上海城投战略企划部高级主管 国家发改委PPP专家库定向邀请专家)


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