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王强:中国PPP的天象

时间:2017-02-06 09:19

作者:王强

不知从何时起,PPP圈子开始流行看天象。掐指一算,中国力推PPP已经进入第三个年头了。当2014年初,PPP的号角开始在慢慢地吹响的时候,没有几个人会预想中国的PPP事业会走到今天的地步,当时行业内还有个专家写文章表示,结合以往的经验,我国PPP最后很有可能会“一地鸡毛”。然而,仅仅过了三年,“一地鸡毛”至少变成了一大批“金凤凰”。

这些“金凤凰”能不能成为中国经济上空中的“雄鹰”,是不是加快落实五大发展理念,促进新城镇化建设,提升城乡居民公共服务水平的利器和砥柱,现在还不能得到很明确的判断。但是,正当不断有人从外行成为内行,不断有内行摸清楚PPP的门道的时候,并且不断有舆论批评PPP市场种种不规范的时候,中国PPP的天象已经开始越来越清晰,越来越明朗。

那么,如何才能参透中国PPP在中远期内的天象呢?这就要从PPP的本质,中国推行PPP的经济社会背景以及近三年来中央和地方政府在推动PPP过程中分分合合的政策举措谈起。

(一)中国PPP的内外条件

据官方数字,我国目前各级政府推出的各类PPP项目的总额已经达到了十几、二十万亿了。如此巨大的体量,完全够资格成为我国当代发展进程中的一个重要的经济现象了。这个经济现象,肯定不会昙花一现,也不可能昙花一现,不仅仅值得全世界PPP专家来研究,更是值得全世界经济学家和社会学家来跟踪,来研究。

PPP的本质就是基础设施和公共服务领域的管理创新,说白了就是政府和市场的关系。如果梳理一下所有的现存政策与PPP项目现实需求之间的矛盾,追根溯源,根本上就是政府和市场之间的矛盾。这样的矛盾,不是天生就存在的,而是我国经济社会发展到一个新的阶段,自然而然产生的。这样的矛盾,也不仅仅在中国存在,在PPP的母国英国,依然存在。PPP不仅对中国来说是新生事物,在英国、法国和美国,在50年内,依然还是一个新的事物,虽然英国1992年就开始推行PPP。这正如男女的情感是人生永恒的主题,政府和市场的关系是人类经济活动中永远的命题。这个命题的内涵现在讲起来依然十分老套,就是政府多一点,还是市场多一点。

基础设施和公共服务领域是观察政府和市场关系最好的窗口。这个窗口,经常是被政府遮挡,又常常被国有经济占据,古今中外,莫不如此。英国1989年的水务私有化或市场化改革实际上是原有国有企业的改制,国有水务企业实施证券化和混合所有制,在这之前,英国水务奉行的是长达近一百年的政府和事业单位体制。现在细细想来,英国和世界上其他国家在推行PPP的背景与我国有相当的不同。英国和其他国家的PPP最初背景就是财政吃紧,不得不借助市场的力量。随着市场机制的应用,PPP模式的优势被不断发掘和提升,进而逐步改变了基础设施和公共服务领域的游戏规则、政企关系和政商边界。这一进程还在持续,但是还会时不时地受到国际政治与经济环境的影响,例如2008年的全球金融危机就使英国的PFI投资额大幅下降,并导致了PF2的形成。

虽然中国推出PPP的终极背景也是和全球金融危机有关,但确切地讲,是在政府不缺资金来源,全球货币超发,而且货币超发下城市土地价值激增,进而政府更加不缺资金的环境下开始登堂入室,并向纵深发展的。所以,回头再看看43号文(国务院关于加强地方政府性债务管理的意见)就会有别样的意味。在货币超发的背景下,43号文并不能真正地约束政府债务,却降低了城投债务,削减了平台公司的功能。政府平抑货币超发的办法,目前看来就是尽快形成基础设施资产了。这就是为什么中国会出现这么多各种门类的PPP项目,并且这些PPP项目当前还被认为是优质资产。虽然我们反复对照英国的PPP,但是英国实施二十年,只有几百个项目,总金额不超过1万亿人民币。所以,两者实际上不具有可比性。货币超发,是中国PPP非常重要的客观条件。

那么,中国PPP的主观条件又是什么呢?主观条件有两个,条件之一是我国社会主义市场经济体制完善和改革的深化,这在党的十八大文件上写的明明白白。条件之二是政府公共治理方式的变革和能力的提高,这方面的需求现在看来更加迫切。PPP成了实现两个条件最好的载体。也就是说,PPP在其他国家说不定就是做点项目,顶多是基础设施和公共服务领域的创新模式。在我国PPP就是充分激发市场活力的手段,要承担更大的历史使命。主客观条件互相呼应,中国就成了前所未有的PPP最大市场了。另外,与其他国家比较,更为特殊的是,由于PPP对各级政府而言,是个全新的专业,相关部门的意见一时得不到统一,最后不得不问计于民,民间的智慧得到展现,专业的思想得到交流,再加上信息网络、自媒体和微信的介入,为政府、市场和社会搭建了各种交流平台、讨论问题、研究问题提供了高度便利。政府出台的政策和制度,无论好坏,都能得到快速解读,响应或者广泛的评议,直至深入人心,就算有不足,也不会有大的偏差。全国上下,有这么大范围的人、机构部门,以一个共同的话题常常穿越时空,聚在一起,以这么高昂的热情参与讨论、研究和传播PPP的知识,这在全世界范围内都是绝无仅有的。英国实施PFI的时候,怎么可能有这样的条件?所以,中国PPP能够快速发展,有一部分贡献要归功于马化腾。上述几大因素结合在一起,中国的PPP就在三年前一个并不被人察觉的时点上,以特有的方式,爆发了。历史就这样选择了中国。恰恰就在此时,中国“一带一路”的构想走上了世界的舞台。因此,中国的PPP,好戏还在后头!

(二)中国PPP制度和政策设计的基本逻辑

回顾三年来的出台的PPP制度和政策的主要脉络,抽丝剥茧,最后就会发现所有的考量都指向一个核心,那就是政府和市场的关系和边界。简单言之,就是在一个基础设施项目上,政府和企业的职责定位是什么,各自应该伸出什么手,各自的手又应该伸得多少长,谁的手先出还是后出,两者如何交手、又如何握手。43号文提出了国有企业到底能不能承担政府项目融资的命题,60号文(关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见)吹响了政基础设施和公用事业领域推行市场化改革的号角,113号文(财金〔2014〕113号文 政府和社会资本合作模式操作指南)明确了PPP项目中政府和企业的操作流程,《基础设施和公用事业特许经营管理办法》确立了基础设施项目上政府吸引社会资本的原则和工作重点。去年由国务院颁布的《投资体制改革的决定》更是确立了企业的投资主体地位、并提出了完善政府投资体制,规范政府投资行为和转变政府管理职能的坚定要求。甚至包括倍受关注的PPP项目下的土地制度、园区和特色小镇开发模式,背后都涌动着政府和市场关系的影子。直至最近由国家发改委、证监会联合印发《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》,推动成熟PPP项目资产证券化,这就直接打通了基础设施市场化的督脉,为下一步完善、细化PPP的各项制度打下了基础。所以,回顾这三年,没有哪一个领域如同基础设施和公用事业那样,改革得那么深刻、那么迅猛,那么受到广泛关注。

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