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王强:三个“首次提出”将引领改革方向

时间: 2016-07-21 17:12

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作者: 王强

特许经营与PPP之间的差别辨析,已经成为了我国基础设施投融资领域传统的话题,近阶段尤盛,至今没有十分明确的结论。甚至出现了所谓结合我国的一些现状,“创新和拓展”其中内涵的观点,而最初的本意,即特许经营与PPP的宗旨、基本原理和最需要迫切解决的问题被放在一边了。仔细研读数遍《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革意见》,愿将自己的一点学习和感悟与大家分享。

 我认为《意见》是我国目前推动各类资本参与基础设施和公共服务的最高纲领性文件,是顶层设计的方向;也是我国改革开放以来,在中央层面对政府公共投资、基础设施和公共服务领域投资引入市场体制和机制认识最为深刻到位、阐述最为科学明确、思想与实践最能紧密结合的重要的指导性文件。

所谓外行看热闹,内行看门道。《意见》的门道在哪里呢?首先,在引言部分,《意见》指出了在投融资领域存在的六个方面的问题,明眼人一看就是我国目前在推进PPP过程中存在的主要问题,每个问题都切中要害,并且一个字不多,一个字不少。其中,第一个问题“简政放权不协同、不到位,企业投资主体地位有待进一步确立”,直接点题“企业投资主体地位”,直接将投融资问题与企业投资主体的地位问题挂起钩来,实现和解决的路径便是“简政放权”。整篇《意见》都是围绕着这一思路展开的。下面,我具体就学习《意见》谈谈几点感悟和体会。

第一、首提“企业为主,政府引导”,抓住了投融资体制改革和PPP的牛鼻子。在总体要求中,率先将企业放在主体位置,重新调整和明确政府与企业的定位,这在我国改革开放以来中央和各部委出台的一系列投融资体制改革的文件中首次提出的。在我们的传统认识中,讲到基础设施和公用事业投融资问题,一直是认为“政府主导、市场运作、企业参与”,直到2014年我国在推行PPP过程中,提出政府与企业是“平等合作关系”。但是在PPP项目的具体操作中,由于基础设施项目由政府主导的观念根深蒂固,直至影响到PPP操作流程设计。

最典型的就是政府主导项目的方案设计(甚至包括可行性研究和设计),企业在其中还是任务的承担者和实施者。虽然由中标的社会资本融资,但是企业的投资主体地位无法得到充分的体现。在政府主导而不是引导的条件下,企业无法或很少对项目的具体实施方案、技术路线、投资范围和规模和市场需求预测提出符合自身的专业能力优势和市场分析的优化意见。这也是我始终认为的PPP推行至今,不能吸引真正有能力的社会资本进入的重要原因。

作为投资主体,企业所能做的不是制定和参与项目的决策,而仅仅是买单或承担风险;企业的主动性、创造性无法发挥,所以对政府的PPP项目自然提不起兴趣。而现在企业和政府换了位置,企业在前,政府在后,企业的定位是操作,政府的定位是引导,这是我国投融资体制的重大改革和顶层设计,以后所有的政策设计、制度安排、法律法规都要按照这样的原则进行展开。顺便说一句,“企业为主,政府引导”是英国等PPP实践成功的国家的主要经验和操作机制,也就是说,让专业人做专业的决策。

第二,有了上述第一条,《意见》后面的大量篇幅都是贯穿“企业为主,政府引导”指导思想的操作路径。这一操作路径是,政府提出清单(建立三个“清单”管理制度),由企业自主决策投资行为,政府主要任务是加强事中事后管理,严格把关、规范企业的投资行为,并且“探索创新以政策性条件引导,企业信用承诺和监管有效约束为核心的管理模式。其中,政策性条件引导指的是政府引导方向,不具体给出操作意见;企业信用承诺,就将企业的信用问题摆在桌面上,就是让好的企业,有信用,重承诺的企业在市场上大行其道,否则寸步难行,不敢胡乱做项目,瞎承诺;监管有效,就是把政府如何管理PPP和公用事业企业提到议事日程上来了,这里面有大量的文章可以做,如果能够真正按照上述要求实施,我国无论PPP项目的实践水平还是公用事业的政府监管水平都会产生明显进步。

第三,保障措施,将具体问题化解在措施中。《意见》的最后一部份“保障措施”也是颇费思量的。三条保障措施,反过来就是当前PPP实践中遇到的最为棘手的问题。首先,强调各级政府间,部委间的分工和协作,协作是方向,分工是基础,不要打架。正如我国在处理国与国之间矛盾所一贯秉持的“合作大于纷争”的方针一样,需要政府间和部委间的加强合作的地方远远大于存有分歧的地方。在立法工作方面,首次提出“制定实施政府投资条例”,这也是推进投融资体制和政府项目投资改革的重要内容。既然明确了政府与市场的边界,明确了政府投融资平台转型,那么以后由政府投资的项目归于何处,如何计入资产,是否还需要折旧等等,都需要在政府投资条例中加以明确。

另外,在配套制度改革中,《意见》将政府与社会资本合作与特许经营管理分开表述,并在前述将特许经营和政府购买服务分开表述,这都说明,《意见》已经对PPP、特许经营、政府购买服务已经有了明确的认识和定义。并且,在配套措施中提出公用事业价格改革、土地制度配套改革乃至金融体制创新,都可以涉及到PPP和特许经营项目中的非常具体和针对性的问题,所以,广大该领域的研究者和实践者任重而道远。

第四、最后一个亮点就是提出推广应用BIM(建筑信息模型)技术。一个中央级别的推动体制改革文件中讲到具体技术,这在历史上还是非常少见的。为什么BIM技术如此重要?千万不要仅仅把BIM看作一个建筑的三维数据动画模型,这是近年来在发达国家出现的建筑和基础设施项目采购管理的重大创新方式,在BIM的大数据平台上,社会资本、设计单位、施工单位、材料供应商、设备供应商、运营商和服务商在项目采购前进行共同决策,提出解决方案,最大程度降低项目的交易成本,加快项目实施进度,而不是之前的政府与企业之间、企业与企业之间的信息互相割裂,造成大量的无端的效率损失。可以说,中央层面鼓励推广使用BIM技术,将引发我国在政府公共项目采购和基础设施与公共服务领域的一场革命。

最后,再读一遍《意见》,这也是我未来在基础设施和公用事业领域研究工作的基础和方向。

来源:PPP导向标

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