“十一五”以来全国水环境质量逐步改善

一、“十一五”以来全国水环境质量改善情况

“十一五”以来全国水环境质量逐步改善。

2005年，七大水系Ⅰ～Ⅲ类、Ⅳ～Ⅴ类、劣Ⅴ类水质的断面比例分别为41%、32%和27%；2008年，分别为55%、24.2%和20.8%，与2005年相比，Ⅰ～Ⅲ类断面增加了14个百分点，劣V类断面的比例下降了6.2个百分点。

2005年，28个国控重点湖库中，水质为II类、Ⅲ类、Ⅳ类、Ⅴ类、劣V类的湖库分别为2、6、3、5、12个；2008年，分别为4、2、6、5、11个，与2005年相比，水质为II～Ⅲ类的湖库增加了1个，劣V类的湖库减少1个。

二、重点流域水污染防治工作进展情况

按照胡锦涛总书记“让江河湖泊得以休养生息、恢复生机”的要求和温家宝总理“加快实现三个转变”的要求，围绕十七大提出的建设生态文明的目标，环境保护部会同国务院关有部门和地方人民政府，努力探索中国特色环境保护新道路，稳步推进重点流域水污染防治工作。

（一）科学编制重点流域水污染防治规划

2008-2006年，国务院陆续批复了松花江、丹江口库区及上游、三峡库区及上游、淮河、海河、辽河、黄河中上游、滇池、巢湖流域水污染防治规划（2006年－2010年）和太湖流域水环境综合治理总体方案，对“十一五”期间重点流域水污染防治工作进行了部署和安排。在规划编制过程中，我们认真总结“九五”、“十五”重点流域水污染防治经验教训，精心筛选了“十一五”期间水污染防治项目，并提出了切实可行的目标和治污措施，确保了规划编制科学、合理，具有较强的针对性和可操作性。

（二）完善规划项目建设投入机制

为保障重点流域水污染防治规划实施，中央财政设立了“三河三湖”及松花江流域水污染治理专项资金，2007年、2008年分别安排“三河三湖”及松花江流域专项资金50亿元。按照中央关于扩大内需促进经济平稳较快增长的战略部署，国务院出台了扩大内需的10项措施，加大中央投资，其中对重点流域水污染防治工作予以了重点支持。

社会投资渠道逐渐畅通，城镇污水处理设施建设运营机制改革稳步推进，污水处理收费政策日趋合理，产业化、市场化进程不断推进。

银行信贷支持力度不断加大，“十一五”前3年国家开发银行在淮河、太湖、三峡库区及上游等8个流域累计发放贷款128.8亿元支持流域污染防治工作。

（三）健全规划项目实施相关考核机制

受国务院委托，原环保总局与重点流域各省级政府签订了污染减排目标责任书，实行目标考核责任制。去年年底，国务院又批转了主要污染物总量减排统计、监测、考核办法，将污染减排完成情况纳入各地经济社会发展综合评价体系，作为地方各级政府领导干部综合考评和企业负责人业绩考核的重要内容，有力地推进了污染物总量减排工作。各地为了完成总量减排任务，加大了包括重点流域水污染防治规划项目在内的治污项目建设，促进了规划的实施。

2006-2008年，根据国务院要求，原环保总局会同国务院有关部门连续三年对淮河流域四省水污染防治工作进行了年度检查和评估，并将评估结果报国务院，向全社会公示。实践证明，考核评估切实加强了地方政府的治污责任，切实推动了规划实施工作。在总结淮河考核经验的基础上，国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于转发环境保护部等部门重点流域水污染防治专项规划实施情况考核暂行办法的通知》（国办发[2009]38号，以下简称《考核办法》），根据《考核办法》，2009年，环境保护部会同国务院有关部门对淮河、海河、辽河、太湖、巢湖、滇池、三峡库区及其上游、黄河中上游等重点流域水污染防治规划实施情况进行了考核，有关结果将会在国务院同意后向社会公告（其中淮河流域考核情况已经向社会公告）。

（四）推动城镇污水处理设施建设和运营

中央财政设立了城镇污水处理设施及配套管网“以奖代补”专项资金，2007年和2008年分别安排“以奖代补”资金65亿元和70亿元。截至2008年10月，全国设市城市、县及部分重点建制镇共建成污水处理厂1459座,日处理能力8553万吨（36个大城市共建成288座，日处理能力为3497万吨），分别比“十五”末期增加了60.5%和42.6%，全国设市城市污水处理率已由2005年的52%增加到2007年的63%；在建城镇污水处理项目1033个，设计日处理能力约3595万吨。各地按照“厂网并举、管网先行”的原则，加强了污水收集管网的建设。有关部门建立了城镇污水处理设施建设运营动态监管和评估制度，城镇污水处理设施运行效率明显提高。2008年1—10月份，全国已投入运行的城镇污水处理厂累计处理污水达190亿吨，运行负荷率达到76%，同比分别增长了21%和约3个百分点。

（五）严格环境准入关

国家不断强化环境影响评价管理，进一步规范环评程序，严把新建企业审批关，提高环境准入门槛，从源头预防重点流域内的污染物排放。山东省要求建设项目环评的审批要按“先算、后审、再批”的程序进行，“先算”是指在项目受理之前要先算清新建项目是否会影响当地污染减排任务的完成；“后审”是指在确定建设项目不会影响减排任务后，再对环评文件进行审查；“再批”是指对通过审查的建设项目再进行审批。江苏省明确规定对地表水环境功能区水质未达到标准的、跨行政区域河流交接断面水质未达到控制目标的、排污总量超过控制指标的、未按时完成淘汰落后产能任务的、未按计划完成污染减排任务的、重点治污工程建设严重滞后或建成后不按有关要求运行的、违法违规审批造成严重后果的地区，实行“区域限批”，暂停审批新增污染物排放的建设项目。

（六）完善水污染防治法律体系

全国人大常委会组织对水污染防治法进行了修订，完善了水污染防治管理体系，强化了政府的环保责任，加大了对违法行为的惩处力度，为全面推进水污染防治工作提供了有力的法律武器。有关部门先后转发或发布了《最高人民法院关于审理环境污染刑事案件法律适用若干问题的解释》、《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定（节选）》、《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》等，为依法严惩污染环境的犯罪行为提供了法律和制度保障。相关部门研究制定了一系列有利于环境保护的财政、税收、价格、信贷、保险、贸易等政策，建立了金融机构与环保部门信息共享、上市公司环保核查、“双高（高污染、高风险）”产品目录、出口企业监管信息共享等制度和机制，全面监督企业生产经营活动中的环境行为。

为规范辖区内重点流域治污工作，许多地方出台了相应的法规，建立健全了地方环保法规体系，加严了排放标准，给水污染防治工作奠定坚实的法律基础。山东省2007年1月1日施行了《山东省南水北调工程沿线区域水污染防治条例》。云南省修改完善了《滇池保护条例》，制订出台了10余个配套的政策法规和规章制度。江苏省2008年1月1日实施了《太湖地区城镇污水处理厂及重点工业行业主要水污染物排放限值》，将纺织印染、化工、造纸、钢铁、电镀、食品6大行业的COD、氨氮、总磷排放限制分别提高28%、67%和50%。

（七）加大水污染防治执法力度

全国人大连续多年开展环境保护执法检查，有力地促进了各级政府环保执法工作。2003年以来，在国务院的统一领导和部署下，连续五年开展了整治违法排污企业保障群众身体健康环保专项行动，针对“十五小”企业连片污染、集中式饮用水源地环境安全、城市污水处理厂超标排放、重污染行业盲目发展造成区域(流域)污染、工业园区以及建设项目违规上马等问题，强化了执法监督检查。2008年，全国出动各类执法人员160余万人次，检查企业70多万家次，对1.5万家环境违法企业立案查处，挂牌督办典型环境违法案件3000余件；取缔、关闭饮用水源保护区内的排污口及违法建设项目845个、不符合国家产业政策或超标排污的造纸企业621家；责成运行负荷低的384家污水处理厂限期整改，严肃查处了60余家超标排污、设施不运行、污泥未依法处置的污水处理厂；责令未依法执行建设项目环境管理规定、垃圾渗滤液超标排放的500余家垃圾填埋场限期整改。五年来，全国共出动执法人员700余万人次，检查企业300多万家次，查处环境违法企业12余万家次，取缔关闭违法排污企业2万多家。通过专项行动的实施，解决了一批危害群众健康的突出环境问题，环境违法的高发势头得到有效遏制，突发环境事件得到了妥善处置。

三、今后对策

水污染防治取得了一定的进展，但今后的任务更加艰巨，尤其是在当前扩大内需、促进经济平稳较快增长的情况下，环境保护面临新的考验。水污染防治工作要坚持以科学发展观为指导，坚决制止以牺牲环境为代价的发展方式；以污染减排为中心，全面完成“十一五”确定的环保任务；以跨行政区水质目标考核为手段，落实各级政府的环境责任；以饮用水源保护为重点，让江河湖泊休养生息。具体采取以下措施：

（一）落实“十一五”规划确定的主要污染物减排任务

要适应当前经济形势的需要，继续加大攻坚克难的力度，千方百计做好污染减排工作，全面落实国务院《节能减排综合性工作方案》各项措施。要着力推进结构减排，督促地方各级人民政府加大对造纸、酿造、印染、制革、医药、选矿以及各类化工等行业落后产能淘汰力度。要加快推进工程减排，推动各项减排重点工程按时、保质地建成，对违法排污和治理设施建成而不运行的行为加大处罚力度；进一步加大城镇污水、垃圾处理工程建设力度。要大力推进管理减排，不断加大环境执法力度，严厉打击环境违法行为；深入推进清洁生产，积极引导循环经济有序发展。要继续严格实施各地污染物减排情况的核算和考核制度，落实和强化各级政府减排责任，确保完成“十一五”主要污染物减排目标。

（二）严格拉动内需过程中的环保准入

为有效应对当前经济形势，对中央政策支持、符合扩大内需要求和环保法律规定的建设项目要加快环评审批，为扩大内需开辟“绿色通道”。在提高审批效率的同时，要对高耗能、高污染项目从严把关，继续推动产业结构调整和落后产能的淘汰。在扩大内需的过程中，我们要重申有关规定，严禁审批下列项目：国家明令淘汰、禁止建设、不符合国家产业政策的项目；高能耗、高物耗、高水耗，污染物不能达标排放的项目；环境质量不能满足环境功能区要求、没有总量指标的项目；位于自然保护区核心区、缓冲区内的项目。严格限制审批涉及饮用水源保护区、自然保护区、风景名胜区、重要生态功能区等环境敏感区的项目。严格控制高能耗、高污染、资源消耗型项目建设。要防止一些地方在扩大内需的过程中片面强调加快审批速度，造成新一轮“两高一资”项目快速增长。

（三）继续加大产业结构调整力度

扩大内需的措施为我国经济持续平稳发展提供了推动力，也为进一步深化产业结构调整提供了有利契机。要充分抓住这一机遇，准确把握和落实好有关政策措施，利用落后产能不断被市场所淘汰的有利形势，支持企业通过兼并重组、技术改造等手段，提高清洁生产能力和水平，推动高新技术产业加快发展。要继续实施严格的产业政策，加大造纸、酿造、食品、化工等高污染、高耗水行业落后产能的淘汰力度；要将产业结构调整与重点流域水污染防治工作有机结合，在部分水资源紧缺、水污染严重的流域、区域，把强化产业结构调整、加大淘汰落后产能作为深化水污染防治工作的重要手段，全面提升水污染防治水平。

（四）进一步强化重点流域水污染防治工作

推动流域水污染防治，让江河湖泊休养生息，是水环境质量改善的治本之策。要抓住当前扩大内需、加大环保投入的战略机遇，组织好重点流域水污染防治规划的实施，加大对规划执行情况的调度和评估考核，推动地方政府做好规划项目的建设。督促太湖等重点流域实施更严格的水污染物排放标准，严格新建项目环境准入。强化对点源的监督管理，研究面源污染治理的综合措施，开展内源污染的防治，适时采取调水、清淤等综合措施，改善重点水域水环境质量。

（五）努力提高饮水安全保障水平

防治水污染是一项长期的任务，保障居民饮水安全是一项紧迫的任务。要严格按照《水污染防治法》的规定，科学划分饮用水水源保护区，在保护区内实行最严格的保护措施，防止影响人体健康的污染物进入水体。要继续认真实施《全国城市饮用水安全保障规划（2006－2020年）》和《全国农村饮水安全工程“十一五”规划》，尽快编制完成并批复实施《全国城市饮用水安全保障规划（2006～2020年）》的各专项规划，整体提升饮用水安全保障工作水平。要完善饮用水水源保护区分级管理制度，强化保护区内建设项目和人为活动的监督管理，严肃查处环境违法行为。要不断提升饮用水水源环境质量监测能力，从饮水源头确保水质安全。要建立完善城乡饮用水水源污染应急预警体系，形成饮用水水源污染预警、水质安全应急处理和水厂应急处理三位一体的饮用水水源应急保障体系，并做好各流域枯水期和汛期污染联防联治工作，防止发生危及群众饮水安全的重特大水污染事故。

（六）加强农村环境保护和农业面源污染防治工作

按照中央十七届三中全会精神和全国农村环保工作会议的要求，切实把农村环保工作摆在更加重要的战略位置，不断加大农村污染防治和生态保护力度。加强农村分散水源地的监测与管理，防止发生水源污染事故。推动因地制宜处理好农村生活污水和垃圾，特别要加快人口集中和环境敏感地区乡镇污水集中处理设施建设。积极防治土壤环境污染，在深入做好土壤污染调查的基础上，筛选并启动第一批农村土壤污染修复试点工程，确保“米袋子”、“菜篮子”的食品安全。积极落实“以奖促治”、“以奖代补”的政策措施，促进农村环境综合整治，重点抓好村庄生活污水及垃圾处理；继续扩大乡村清洁工程建设范围和规模，推进人畜粪便、生活垃圾、污水向肥料、饲料、原料的资源转化；推广集成配套节肥、节药、节水等实用技术，从源头防治农业面源污染。强化畜禽养殖污染防治，指导各地依据环境容量，合理确定畜禽养殖规模，加强畜禽养殖粪便治理，大力普及农村户用沼气。实施畜禽养殖污染防治示范工程，完成一批规模化畜禽养殖场废弃物综合利用与污染防治示范工程，并推广成功经验；加快制订《畜禽养殖污染防治条例》，促进畜禽养殖污染防治的规范化、法制化。

（七）完善跨行政区水质考核制度

抓紧建立和完善跨省界断面水质考核制度，将污染物排放情况与水质改善情况挂钩，使减排成效体现在环境质量的改善上；将水质状况与经济处罚和补偿挂钩，上游超过规定的总量排放污染物造成水体污染的，应在经济上受到处罚，反之，超额完成减排和水质达标任务的，应获得经济补偿。与此同时，将跨行政区水质考核情况向社会公开，接受群众监督，切实推动落实各地方水污染防治的责任。

（八）加大水污染防治监督检查力度

要继续认真贯彻实施新修订的《水污染防治法》，加快制定《排污许可证管理条例》、《饮用水源地环境保护管理条例》、《城镇污水处理厂监督管理条例》、《流域生态补偿管理条例》、《污染源限期治理管理办法》、《环境影响评价区域限批管理办法》等配套法规和规章，加大对地方执法工作的指导和监督力度，切实落实水污染防治法确定的各项制度和措施。继续开展整治环境违法行为保障群众健康环保专项行动，充分利用好法律赋予的各种手段，进一步完善重大水污染违法案件移送司法和协同配合机制，严厉打击各类环境违法行为，提升《水污染防治法》的震慑力，树立环境执法的权威。要按照《水污染防治法》和国务院对环保、发展改革、住房城乡建设、水利、农业、卫生等部门主要职责的规定，加强涉水部门的沟通，依法统一发布水环境质量信息，强化信息共享和部门联动，完善跨部门、跨区域的水污染联防机制，进一步研究理顺流域管理体制，推动水污染防治形成合力。

（九）进一步完善水污染防治保障机制

健全政府、企业、社会多元化投入机制，整体提升污染治理能力和水平。继续建立健全环境经济政策，利用财政、税收、价格、信贷、保险、基金等多种手段促进水污染防治工作。加强水体污染防治科技攻关，抓紧“水体污染控制与治理”国家重大科技专项的实施工作，切实解决当前水污染防治工作中的重大科技问题。针对污染事故频发的状况，在各流域制订水污染应急预案和饮用水水源地的应急保障方案，不断加强水污染预警和风险管理。

编辑：张倩