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污泥处理处置设施建设与运行投融资问题探讨

时间:2005-11-27 11:43

来源:中国水网

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                  清华大学环境科学与工程系 水业政策研究中心 常杪

  在我国城市污水处理厂建设高峰期,随着污水处理率的提高,污泥的产生量也不可避免的大幅度增加。“10五”期间污水处理厂建设的迅猛发展也预示着“11五”将是污泥处理设施建设发展的真正起点。现在中央以及地方政府都已认识到污泥处理处置问题的重要性,也把这项工作列入下一阶段的重点建设领域。但是目前尚有一些问题没有明确的指导性意见,影响规划的制定、投资方向与融资渠道的确定。本文将剖析现在所面临的问题并提出解决思路以供决策参考。

   1.问题的提出

  有关污泥处理处置设施建设与运行投融资方面,主要有以下三个问题没有明确:第一是污泥处理处置到底需要多少钱,即投资规模;第二是污泥处理处置设施的建设与运营体制问题,即政府投资运营,还是政府投资企业运营,还是靠市场的力量企业投资企业运营管理,这个问题还没有一个明确的指导性意见;第三是污水处理费的保本微利并没有充分考虑污泥处理处置的费用问题,如何在污水处理费和政府补贴中落实这部分的资金需求问题。

  本文以污水处理厂厂界为准,厂内为污泥处理,厂外为污泥处置,这种分类便于下面关于污泥处理处置设施建设与运营体制讨论。

   2.污泥处理处置投资规模预测

  首先有关污泥处理处置投资规模预测问题,污泥的条件、地方政府的财力、地区的地理与土地资源状况、污水处理厂的布局、污泥产生量、污泥的市场出路、环保要求等因素将决定污泥处理处置的技术路线的选择。技术的选择决定了污泥处理处置的成本,将决定投资总量需求的预测。但是污泥处理处置技术的选择需要因地制宜,干化焚烧、填埋以及有条件进行土壤改良、农用及园林绿化肥料或作为水泥生产、制热工厂的燃料等不同技术处理投资相差很大,特别是可资源化的情况下还会有一定的收入,因此做出全国范围内确切的投资总量预测是有困难的。特别是在现阶段各种技术处理方案还在探索之中,个案居多,还没有形成公认的业内平均成本。

  在这种情况下首先应该明确污泥处理处置的投融资原则以及政府和企业的责任分配,对不同的地区进行分类指导,是目前可行的做法。而具体落实到每个地方政府需要不仅制定污泥处理处置专项规划,同时还要制定投资规划,落实融资和建设、运营体制等事宜。

   3.污泥处理处置投资、建设与运行体制

  目前,各级政府应该承担起污泥处置设施投资、建设的责任。原因有三个方面,第一,由于污泥的偷排或不妥当的处理处置会带来环境的二次污染,同时也严重影响污水处理的效果。第二,目前污水处理费收费不到位、收费水平过低。在这种情况下,污水处理厂的市场化项目也往往已将污水处理费收费权抵押给了银行,所以作为没有收费保障的污泥处置则面临商业融资的困难,市场化运作难度大。

  目前在建立污泥处理处置投资、建设与运行体制时可考虑以下三个原则。

  第一,在建新的污水处理厂的同时设计、建设污泥处理设施,并同时运行。地方政府须同时着手规划设计污泥处置设施,根据污泥的产生情况建设污泥处置设施,政府要从自身的条件因地制宜组织规划与建设。已建污水处理厂须在11五期间建设相应的污泥处置设施,根据技术选择调整已有污水处理厂的污泥处理的工艺。由于污泥处置要涉及到如市政部门、园林部门、环保部门等政府部门、农民、水泥和电厂等企业、垃圾填埋场,需要建立一个完整的产业链,不是一个企业可以解决的,需要政府系统规划、组织协调其设施的建设与运行。

  第二,污泥处置的投融资主体应该是政府。很多地方政府在污水处理厂市场化以后,大幅度减少了前期的建设投资,政府应该在财政里准备专门预算来建设污泥处置设施。在有经济实力的特大城市应该有政府规划投资建设集中的污泥处置设施如焚烧处置设施、填埋设施。在中西部不发达地区,国债、政策性贷款、国际金融组织的软贷款应该把污泥处置设施的建设作为重点支持领域,提供其所需资金,并降低其融资成本,同时把国际先进的处理技术与经验引进进来。政府事业单位或国有企业来运营管理。国家环保总局的创建国家环保模范城市考核指标城市生活污水处理率大于60%,不仅要考核其污水处理率,还要同时检查其污泥处理处置的状况,加速污泥处理处置设施的建设。

  第三,作为投资不大、并有一定经济收入的可资源化的污泥处置设施,要在严格把好环保关的情况下,企业作为主角在政府的配合下进行设施建设的商业运作,政府应为企业提供低息贷款、给予税收上的优惠,扶植环保企业的成长。

   4.污水处理费与政府补贴

  按照国家发展改革委、建设部、国家环保总局《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》的要求,对于重点流域地区,应在2005年内将污水处理收费标准调整到保本微利水平,对污水处理收费达不到0.8元/吨的城市,其污水处理设施项目国家不予资金支持。而现状是到目前为止超过0.8元/吨的城市只有北京、上海、南京、深圳、徐州、苏州等少数大中城市。中西部以及东北的大部分大中城市的污水处理费仍在0.4元/吨以下,难以做到污水处理厂建设与运营的保本微利,根本满足不了污泥处理处置的要求。污泥偷排成了污水处理厂减少运营成本的手段之一,不论是国有的污水处理厂还是市场化项目的污水处理厂都普遍存在这一问题,而监管部门也无能为力解决这一问题。

  污水处理费的征收主体是地方政府,地方政府根据企业上报的成本或市场化项目签订的处理价格支付给企业,即便收取的污水处理费很低,也不影响企业的收入,这种情况下,政府的补贴所占的比例大。在市场化项目的情况下,如BOT项目或TOT项目一般地方政府付给企业污泥的处理和运输费用,企业委托专业的运输公司外运。一般占污水处理厂运营费用的10%左右。所以,目前的污水处理费的概念是涵盖了污水处理厂内部的污泥处理费用的。但是污泥的最终处置费用并没有包括在内。所以可以把污泥的处理和污泥的处置分开来考虑,在调整和核拨污水处理费或市场化项目政府核拨的过程中,一定要保证将污泥处理成本纳入。以免在污泥处理环节,损害企业的处理积极性或因盈利取向导致污泥不正当处理随后偷排的现象的发生。而最终处置应该由政府投入专项资金进行建设。

  5.污泥处理处置监管

  污泥的处理处置监管主要可以从以下三个方面来考虑。

  第一,生产运行监管。污泥处理处置的监管是目前污水处理厂监管的重要工作之一。深圳龙岗区在污泥处理处置监管中规定监管人员在每周巡查中都记录污泥出运车数、吨数,两次巡查期间脱水机运行时间,两次巡查期间脱水絮凝剂使用量,并且要求各厂在生产报表中上报污泥量和脱水污泥含水率,以便进行核查。另外每月安排一次对污泥外运情况的跟踪观察。

  第二,转移和最终处置监管。污泥的处理处置过程中涉污泥产生者——污水处理厂、污泥的搬运者——运输公司、最终处置者,企业在盈利驱动下,会在可减少成本的环节钻空子。这就需要有一个全过程的监管制度。环保的危险废弃物转移联单管理办法是个有效的办法,可以借鉴。

  第三,环保监管,环保部门应严格控制工业污水超标排放到污水收集管网,可授权污水处理厂对其上游的重点污染源进行调查,环保部门应该积极配合对重点污染源行使处罚权,以保证污水处理厂的正常运行、控制污泥的重金属含量。

编辑:武红霞

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