问渠那得清如许，为有源头活水来

——以BOT方式建设南水北调中线、东线源头治污工程

　　一、南水北调中线源头治污工程—襄樊市污水治理项目
　　襄樊市作为国家级历史文化名城，鄂西北重要的交通枢纽和区域中心城市，1997年被国家列为新兴的工业大城市，1999年被列为环境保护重点城市，随着改革开放的不断深入，襄樊市的社会经济和城市建设将得到迅速发展，流经襄樊市的汉江就是南水北调中线的水源地。南水北调中线工程是关系到全国经济布局的宏伟工程，对促进国民经济均衡发展具有深远的历史意义，该工程按照现行的设计规模实施后，汉江年平均下泄水量将大大减少，枯水期将由现在的3个月延长到调水后的10个月，对污水的稀释和自净能力减小，水环境压力将变得尤为突出，建设襄樊城区污水处理工程更显得十分迫切和必要。
　　从1994年开始，襄樊市政府就着手开始治理城市污水，保护汉江水体水质，解决城市污水对汉江水环境的污染问题。此次襄城和鱼梁洲污水处理项目于2004年开始前期筹建工作，包括厂区部分和配套的污水截污管道，项目总处理规模为30万立方米/日,处理后的城市污水能达到《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB08918-2002）的要求。
　　环境保护，造福子孙，强而有力的环境保护措施将会提升整个地区的经济和社会效益，襄樊城市污水治理项目作为中部地区最大的水务市场化项目，开展此项工程更是刻不容缓。江苏现代资产管理顾问有限公司作为本项目的融资顾问和招商代理，运用BOT市场化方式破解城市建设融资难题，成功运作，发挥了专业水务咨询机构应有的作用。
　　（一）项目概况
　　襄樊市城市污水处理厂总体设计规模为日污水处理能力30万吨。
　　政府授予投资人25年的特许经营期，由投资人组建项目公司，设计、融资、建设并运营污水处理厂，同时承担污水处理厂及其配套设施的的日常经营及维护责任；至特许经营期满移交污水处理厂厂区内的全部设施并保证正常运行。
　　本项目的竞争方式为固定特许经营期，满足初步设计方案及出水标准，由投资竞争人对污水处理单价竞价。
　　江苏现代担任该项目的招商融资顾问，协助完成本项目的招商项目结构设计和落实项目条件、参与投资人的资格预审、编制招商文件、组织协议合同的讨论和修改、发售招商文件、现场考察和答疑会议。项目于2006年5月23日在襄樊市草签，项目公司正式成立，2006年7月28日项目公司与襄樊市建设委员会和市污水治理公司正式签署了项目协议，项目进入紧锣密鼓的施工建设阶段。
　　（二）市场化运作成功经验
　　1、健全融资法制环境方面的探索
　　由于市政基础设施领域是近年才刚刚向社会资本开放，虽然国内已有不少地方以BOT/TOT方式成功融资建设了项目，但国家和地方还没有形成有关市政基础设施项目融资（如BOT/TOT等）的法律法规。国内类似项目的运作基本上还是依靠咨询公司的项目运作经验和国际上类似项目的运作惯例来实施。由于缺少有效的法律依据，招商人和投资人对同一问题上的观点常常迥异，客观上加大了项目实施的难度，并导致项目法律关系的构建失衡。
　　江苏现代在整个BOT项目的招商中，充分整合招商方、投资方以及襄樊当地政府的资源优势，依靠丰富的水务招商经验，设计了合理、科学的项目法律关系结构，通过充分沟通、理念认同，解除投资方的顾虑，增加投资方投资本项目的信心。应当说，上述设计是在目前的法律环境下，有效处理市政府、市建委、市污水治理公司和投资人四方关系的最佳选择。
　　2、招商边界条件和结构设计的实践
　　市政基础设施项目投资额巨大，使用期限长，项目运营管理直接关系到地方经济的发展和老百姓的切身利益，带有一定的公共色彩，这是其与一般商业项目的显著区别。江苏现代在项目运作过程中始终坚持将政府的利益放在第一位，通过全面、及时、合法、科学的设置项目招商边界条件，降低政府风险，达成多方共赢，这也是项目成功运作的前提条件之一。
　　为了科学合理设置项目招商边界条件，江苏现代进行了全面详尽的前期尽职调查、调研和分析、论证工作。在前期工作的基础上，江苏现代集思广益，结合项目自身特点和当前宏观经济形势，初步确定相应的项目招商边界条件。然后，通过专用财务模型进行测算，兼顾考虑政府利益和投资者收益，慎重调整边界条件，求得项目边界条件公平、客观，具有可操作性，极大地保证了总体目标（包括项目经济效益和社会效益）的实现。
　　3、招商程序的创新设置
　　不同项目的情况千差万别，作为中部地区最大的市场化融资水务项目，本项目吸引了国内众多颇具实力的水务投资者，竞争极其激烈。江苏现代作为本项目的融资顾问和招商代理，既要保证政府利益，也要协调投资人利益，保证所有参与方在项目中的良好协作和适度竞争。为此，江苏现代在招商程序方面大胆创新，创造性地借鉴国际大投行的经验，在复杂的项目谈判过程中设计合适的程序，为项目成功奠定了坚实的基础。
　　例如，除了公开招商的顺序谈判之外，江苏现代创造性地开展了平行谈判。具体的做法为：招商方首先与排名第一的投资人谈判，在一定条件下招商方启动与第二名、第三名的谈判，但并不废除排名在前的投资人。通过此种平行谈判，招商方拥有了更大的选择空间和谈判余地，充分利用投资人之间的竞争博奕争取更有利的条件。同时，为了防止平行谈判的一些弊端，江苏现代对平行谈判加以适当的改造，对启动平行谈判设置严格条件、选择平行谈判对象按照排名顺序不得跳位、同等条件下优先选择排名在前的投资人等，兼顾公平与效率，促进了谈判进展。
　　4、项目运作团队建设
　　市政基础设施项目本身边界条件设定、融资结构设计、财务分析以及商务合同谈判，都需要专业机构和人员发表其专业意见，为政府决策提供建议和参考，这就决定了在项目进展过程中，政府方、招商方、项目顾问要分工明确、定位准确、各司其职，这样才能降低融资成本、提高运作效率。江苏现代组建了极其专业的顾问队伍，配合工程、法律、财务专家，和招商方工作人员一道，为项目的成功提供了专业化的保证。
　　招商中介机构的作用极其重要，江苏现代的融资顾问以专业的意见给政府决策提供依据和支持，与政府主管部门保持良好的沟通，将谈判中的疑点难点及时与决策层沟通，提高了政府决策效率和速度，加快了谈判的进程。
　　二、南水北调东线源头治污工程—江都市污水治理项目
　　江都市隶属扬州市，位于江苏省中部，长江下游北岸，京杭大运河东测，里下河西南部边缘。西连邗江，东接泰州、姜堰、泰兴，北与兴化、高邮毗邻，南与扬中市隔江相望。江都市地理位置优越，水陆交通发达，经济发展迅速，是苏中地区重要的交通枢纽和电力枢纽城市。江都市城区位于南水北调东线的源头，城区水资源规划利用对南水北调工程的顺利实施有着特殊的影响和重要的区位作用。
　　随着江都市经济快速发展、城区不断扩大、人口持续增加，生活污水和工业污水大量产生，排入城市水体，严重污染了城市水质，影响了城市环境质量及市民生活质量，而此前江都市内无专业的污水处理厂，因此，进行项目融资，开始污水处理厂的建设和运营，确保城市污水得到有效处理已是刻不容缓。
　　根据总体规划，一期污水处理工程规模4万吨，以BOT模式融资建设，于2005年开始运行；至2008年，江都市污水处理厂将再扩建4万m3³/d的污水处理能力，至2020年，江都市污水处理厂规模将扩大至16万m3³/d，因此，成功实施此次江都市污水处理厂的一期工程的项目融资将为江都市水务行业提供良好示范，积累宝贵经验，不但带动了整个江都市水务经济发展，也提高了江都市的城市化水平。
　　（一）项目概况
　　江都市城市污水处理厂一期工程设计规模为日污水处理能力4万吨。项目投资概算在1.5亿元左右，其中污水处理的管网工程由江都市建设局利用国债资金负责建设。
　　政府授予投资人20年的特许经营期（不含建设期），由投资人组建项目公司，设计、融资、建设并运营污水处理厂，同时承担污水处理厂及其配套设施的的日常经营及维护责任；至特许经营期满移交污水处理厂厂区内的全部设施并保证正常运行。
　　江苏现代担任该项目的政府咨询顾问，协助完成本项目的招商项目结构设计和落实项目条件、组织编制招商文件、参与协议合同的讨论和修改以及参与项目谈判等工作。该项目已于2005年12月在江都市正式签约，目前江都市污水处理厂一期工程已进入了正常运营阶段。
　　（二）、项目运作经验总结
　　1、与政府多个部门的积极沟通。
　　虽说本项目的主管单位为江都市建设局，但该类市政公用项目的运作涉及到包括发展计划局、建设局、环保局、水利局、财政局、审计局以及物价局等多个政府部门的职能范围，需要上述各局的积极配合与介入。因此，江苏现代在该项目实施方案的编制过程中积极与上述部门进行沟通，并建议建设局牵头组织上述部门对实施方案中的重要内容进行集中讨论，听取各局的意见，不断完善实施方案，使得实施方案较为顺利的通过了省厅领导以及专家的评审和江都市政府的审批。
　　2、合理设置招商边界条件，充分保障了政府、投资人及社会公众多方利益。
　　江都市污水处理费是按照“经营成本+合理利润”的原则进行定价，污水处理费的成本又分为可变成本和固定成本成本，包括电费、药剂费、人工费、维修费、大修理费、管理费用等项。江都市建设局联合江都市审计局每年都将对污水处理厂的处理成本按全省行业平均成本进行考核和审计，且合理利润也是按照水务投资回报率“8%-12%”中之较低水平执行，充分保障了政府和社会公众的利益。
　　根据江都市的具体情况，江都市建设局将保底水量定为4万吨/日，但在污水处理费的结算上，则采取了较为灵活的方式，兼顾了政府和投资人的双方利益。在当年污水处理量达不到1460万吨时，建设局可在项目公司运行成本中扣减运行相关的变动成本经费（电费+药剂费）；当年污水处理量超过1460万吨时，对超过部分，建设局应在项目公司运行成本中增加运行相关变动成本经费（电费+药剂费）。
　　这一个个细节的设置，充分体现了招商方以及江苏现代项目人员对平衡政府、投资人以及社会公众诸多方利益的良苦用心。
　　3、加大政府监管制度力度。
　　加强市政公用事业监管是推进市政公用事业市场化的重要内容，健全的市政公用事业监管体系是推进市场化的重要保障，市政公用事业监管应贯穿于市政公用事业市场化的全过程。正是基于对市政公用事业在特许期内政府监管重要性的深刻理解，江都市建设局和江苏现代项目人员将污水处理厂的监管职责根据各政府部门的职能范围进行明确分配。当然，建设局是最主要的监管部门，除此之外，也明确了江都市发展计划局、环保局、水利局、财政局、审计局以及物价局对污水处理厂的具体监管职责。
　　三、结语
　　“问渠哪得清如许，为有源头活水来”，江苏现代资产管理顾问有限公司仅用半年多的时间，以专业、负责、高效的工作态度成功运作两市城市污水治理BOT项目，使南水北调中线、东线源头水更蓝、河更清，在国内市政基础设施项目建设领域树立了成功的典型。

编辑：全新丽