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新一轮PPP改革强调运营,宁波固废PPP项目具有借鉴意义

时间:2018-12-05 09:33

来源:中国固废网

作者:程云

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2017—2018年间,对PPP来说是很不平凡的一年,是整顿规范的一年,也是PPP走向新时代的一年。

近日,“宁波与世界银行合作城市固废管理和低碳建筑研讨会”顺利闭幕。会上,以世行贷款宁波厨余垃圾PPP项目为案例,探讨如何利用PPP方式推进政府部门管理方式的变革。宁波市财政局李德健处长担任主持人,E20环境平台执行合伙人、E20研究院执行院长,国家发改委/财政部PPP双库定向邀请专家薛涛、宁波市城管局计划财务处阮书英处长、中化国际招标有限公司陈婷婷等专家受邀参加,就当前PPP领域热点问题、宁波厨余PPP项目独特之处,进行深入的交流和探讨。

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对话现场合影(左起李德健/薛涛/阮书英/陈婷婷)

新一轮PPP改革,强调运营,而不仅仅是融资

作为这场研讨会的“总指挥”,李德健处长首先讲述这场研讨会举办的初衷。他抛砖引玉说道,如何理解PPP?PPP是国家治理方式的转变,过去我们政府是全能型政府,现在要打造成有限政府、法治政府和高效政府,政府要跟市场平等合作,要有所为有所不为,这才有了PPP改革。

万事开头难,国家推行PPP模式亦是如此,新一轮PPP改革,从2014年萌芽到现在,4年的时间,有成绩也有经验教训。薛涛坦称,不可否认,近两年PPP出现一些“瑕疵”现象,个别地方政府通过PPP、政府购买服务等方式变相举债,过度强调融资属性违规操作,导致债务规模增长较快,债务率甚至超过了警戒线,形成潜在的风险触发点。

从2016年起,财政部、发改委等相关部委已经逐渐意识到问题的严重性,尤其是去年下半年,对PPP的监管开始不断加码,一些已经入库的PPP项目或被“清出”或被限期整改。

背后的原因很多,在薛涛看来,去年下半年,PPP进入规范季,政策陡然缩紧,主要针对运营属性不强的C类政府付费PFI类项目,这类项目没有运营属性,采用了可用性付费的方式,随之带来“工程化导向”和“负债问题”,背离了上述长期服务的目的,因此C类PFI项目也是PPP规范季的“重灾区”(详情查看:规范之下PPP应走向何方——再定义PPP里的运营)。

PPP过度融资更多的是一种阶段性特征,薛涛建议 ,我们应辩证眼光,理性地对待。伴随着市场的发展和管理理念的变更,未来项目类型和运作模式更加强调运营,很欣慰宁波固废PPP项目是个强调运营的示范项目。

对于PPP项目来说,融资是一个必然的功能,但是过于强调融资特性有失偏颇。李德健认为,PPP项目要想做好,管理部门的理念要端正,融资不是主要目的,这两年宁波固废PPP项目量虽不多,但是我们以质保量。

两次招标竞争充分,宁波固废PPP项目具有借鉴意义

宁波固废产业园区是个整体,首创环境/康恒环境/开诚三家企业入驻,且相互配合协作。三厂项目按照“统一规划、统一选址、统一推进”原则选址于原鄞州区洞桥镇宣裴村宁波市固废处置中心。其中,焚烧厂项目由鄞州区负责实施,厨余厂和餐厨厂项目由市城管局作为项目实施机构,宁波市市容环卫处和生活垃圾分类管理中心作为项目操作单位负责具体事务,三厂项目均采取PPP模式实施,其中焚烧厂和厨余厂项目于2015年9月被财政部列为第二批政府和社会资本合作示范项目,厨余厂项目于2017年5月被国家发改委列为第二批PPP项目典型案例。

据了解,2016年首创环境经过两次招投标取得了宁波厨余垃圾处理PPP项目,占地115亩,总设计处理规模为800吨/日,分两期实施,总投资37660万元,其中一期处理规模400吨/日,投资30066万元,项目主要建设内容包括厨余垃圾预处理系统、厌氧发酵系统、除臭系统、污水处理系统、沼气提纯系统、市政配套设施及环保教育示范基地,主要接受宁波垃圾分类后产生的厨余垃圾。

回想宁波固废PPP项目设计、建设、投资以及运营中间的林林总总,项目参与方和亲历者都有话说。

作为宁波厨余项目实施机构代表,宁波城管局计划财务处阮书英处长说到,宁波固废PPP项目能成为示范项目案例,离不开宁波政府管理理念的变更。客观地说,宁波固废处置中心非常适合PPP模式,我们也是在积极响应国家相关部门的号召,在垃圾处理领域全面实施PPP模式。通过PPP模式,让政府将某些专业领域的事情交给最擅长的企业,摆脱以往大包大揽,更加关注规则的制订和监管。

与宁波项目渊源较深,咨询公司出身的陈婷婷表示,宁波市政府不仅意识到固废项目适合采用PPP方式,而且成立专门PPP项目实施小组,小组成员固定,各部门人员的协同非常高效,对我感触较深。

垃圾焚烧项目相比,宁波厨余垃圾处理项目较为复杂,一是采用独特的DBFOT(设计一建设一融资一经营一移交)模式,与通常的BOT模式,它是一种将设计打包给社会资本方的技术路线;二是采取两次招标模式。

关于两次招标,陈婷婷解释称,就处理工艺而言,国内厨余垃圾处理不像垃圾焚烧厂那样成熟,技术路线“五花八门”,有干式、湿式、高温、中温、低温等等。如果我们把技术路径“定死”,社会资本方就没有办法发挥自身优势,所以实施两阶段招标。

第一阶段进行技术招标,对所有的社会资本方进行了方案征集,参与方提交技术方案,政府择优确定方案;

第二阶段,社会资本通过商务报价,竞争比选确定中标社会资本。

薛涛也指出,当时采取两步招标,符合PPP项目竞争充分原则,充分发挥社会资本方的大智慧,避免主观定死技术路线,把其他优秀路线卡掉。

两次招标的优点显而易见,陈婷婷认为,若贸然把工艺路线定下来,后期可能存在不合适、不匹配,造成经济和资源的浪费。

李德健也认为,两次招标两次环评,虽然过程曲折,但竞争非常充分,当时有17家公司报名,首创、中节能、桑德、瀚蓝等11家知名企业参与技术投标,最终8家进入第二阶段商务标报价。

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编辑:程彩云

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