后特许经营时代，黑臭水体治理的5大要素和3个经典案例解析

“水十条”对黑臭水体治理提出明确目标，“城市黑臭水体整治工作指南”是效果导向的行动标准，行业正进入后特许经营时代，黑臭水体治理需加强5大要素。在10月28日的“2015（首届）环境施治论坛”上，E20环境平台高级合伙人、中宜E20环境医院执行副院长方桦向大家分享了他的观点。 

E20环境平台高级合伙人、中宜E20环境医院执行副院长方桦

以下为其现场发言整理，未经本人审阅。 

2015年4月水十条正式发布，2015年9月城市黑臭水体整治工作指南正式发布，16字方针：政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与，已经表明了政府需要做什么，一个企业需要做什么，以及借助市场机制去完成政府所需要达到效果的目的，包括公众如何参与和解决问题。

黑臭水体治理需构建后特许经营时代的界面关系

我们理解水十条是效果导向的产业目标，指南是目标细化的行动标准，这两个是相互对应、逐一落实的两个方向指南。

现在，我们需要构建后特许经营时代的界面关系：在2013年以前特别是2000年前后，环境产业主要为特许经营在运转，2013年以后PPP项目为主体的政府购买公共服务并逐步向环境绩效合同服务过渡。我们把它分成三个阶段：前期是一个采购工程阶段，中期是一个采购服务阶段，后期是采购效果阶段。我们把采购服务和采购效果中间的过度阶段作为后特许经营期，这三个阶段每一个侧重点不一样，第一个采购工程基本是建立在从无到有，从零到一的建立，第二个采购服务是在工程基础上增加了运营的关系，真正实际上大家感知最终作为环境问题是环境效果的问题，所以我们认为最终在整个环境治理过程中，落地的最终界面应该是政府采购效果。

整个黑臭水体由于其自身的开放性，必然导致治理关系复杂和界面不清，因此在整个目前PPP商业大潮中会感知三个因素的转变：一是商业模式发生转变，第二个是运营主体转变，第三个支付机制转变，这三个变化在黑臭水体治理PPP界面模糊、不清晰的结果。 

面向效果是黑臭水体治理中的各方需求，一共三个方面：一个是政府方面，一个是企业方面，一个是公众方面。

在指南和水十条中，明确了效果导向，面效果导向的PPP，政府的需求是什么？在现有的财政支付能力下，充分利用社会各方资源和资本满足政府所需要的解决市场环境问题的需求。作为企业来讲，它的需求又是什么？在客观条件下根据客观条件充分利用自己的资本和技术创新去满足政府需求所带来的效果和结果，最终得到回报。作为公众需求，过去缺失公众参与和公众监督。这块其实是社会感知，公众监督有利于整个社会信息化的公开，信息化公开需要制度化、常态化。

五大要素解决三方面需求

解决这三个方面的需求，需要加强如下五大要素：

第一是界面的清晰化。因为开放的河流界面复杂，所以界面划分是整个黑臭水体治理的一个最重要环节。特别是现在很城市逐渐提海绵城市和智慧水污，这些都会和黑臭水体治理相关联，所以界面的清晰化是一个重要的环境，也是决定是否能够把黑臭水体治理好、能够达到最终效果一个重要的条件。

第二是支付的法律化。因为以前BOT这块面对的是污水厂和自来水厂，里面有一个相对的公众收费机制。黑臭水体的支付问题，受到财政预算的约束，各政府的财政预算是否能够真正列入黑臭水体预算范围内，是重要的环节。

第三是评价的科学化，因为开放的界面，错综复杂的关系，如何科学地进行整体效果评价，和方案评价，都直接影响后续以效付费的效果。

第四是公众监督的制度化，这个在后面的案例会进一步的强调。

第五是以效付费的常态化，民众和社会群体包括政府最终面对的是效果，以结果说话，以效付费，你达到了什么效果，然后支付相应的费用。这非常残酷，但也是社会发展的必然趋势。

三个效果导向的案例分析

作为这五大要素，我们可以用下面的案例做一些佐证。 

宁波内河案例：政府购买服务，标杆式的黑臭水体治理模式 

根据我们的深度考察，此案例主要有如下亮点：

1、理念：，最初时期，政府把河道河流作为一种生命体，三分建设七分管养；

2、技术路线：通过20多种技术路线，几十家公司技术筛选最终确定的事实方案。

3、量化考核：根据常年当地水质情况和气候情况，以及截污纳管面源控制的情况制定了长效考核机制。最终是一个典型的政府购买服务的以效付费机制，也就是我们说的环境合同绩效服务的概念。政府不投钱，采用DBO方式。

那考河项目： 河道治理PPP环境绩效服务典型案例 

这是一个PPP环境绩效服务典型案例，也是最早的一个PPP河道治理的典型案例，牵扯到7个方面的工程主体和工程内容，所有七个方面主体内容都面对环境效果。

E20环境平台高级合伙人、E20研究院执行院长薛涛，在现场总结时认为，按效付费和PPP结合是黑臭水体治理的关键点。那考河是一个开始，它并不完美，有很多技术细节以及很多因素做了很好的尝试，希望咨询公司和专家和产业界继续有所突破。 

泰晤士河：有150年实践历史的典型案例

泰晤士河治理是由一个专业公司做的，像南宁湖，把人文的、旅游的、历史的和生态的总体结合，去治理河道整个体系，从这几个方面讲，达到了一个共生共净的整体系统实施方案，让群众满意，让黑臭作为原来的景点，但是有一个区分的是在公司做系统规划过程中，并不去运营周边。

 五大要素中的四大矛盾

上述的五大要素三方需求中，其实隐含着很多尖锐的矛盾。

契约精神。契约精神不单单是指政府，而是双方的契约精神。最近有几个很典型的案例，最早的是鸟巢的PPP。鸟巢的运营按当初的合同是交给法国一家运营公司运营的，建成之后政府说了一句话：鸟巢是人民的。因为这句话法国公司退出。

这样的问题值得我们反思，契约精神，我觉得在未来政府支付和整个实施过程中是非常手段。

信息公开。典型的是澳门，在网上可以查到所有PPP项目的有关主要合同和参数指标。

系统施治。系统施治牵扯到海绵城市以及管廊，包括黑臭水体三方关系如何把这个问题有效解决好，避免重复劳动，让黑臭水体更能够在一个大的系统大的环境下治理的更有效性。

模式创新。前面已谈，此处不再细说。

环境产业发展将催生环境服务业崛起 

产业发展离不开产业服务业的崛起。如，互联网成就了电商，电商成就了支付宝，支付宝成就了整个快递业，这些都因为整个互联网的发展，都是一个生态和互相共进的关系，每块的发展都离不开服务业的跟上。

环境产业的发展催生环境服务业崛起。特别是效果导向的目标治理、效果导向的监督参与、效果导向的技术创新，环境绩效合同服务的落地促进由政府购买服务向购买效果变为现实。产业服务的平台力量、生态圈层的建立是环境绩效落地的有效保障。

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编辑：任萌萌