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【深度】从安庆污水项目看PPP的物有所值和低价竞争

时间: 2015-12-28 09:23

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作者: 王强

笔者用其在上海几次为低价PPP“擦屁股”的几个生动的例子,结合其与英国阳春白雪的PPP的学习体验,深刻的指出,安庆的争议本质来自对物有所值的理解偏差,和忽略了PPP的报价要包括管理项目风险所增加的成本,而该成本对于不同经验和能力的投标人并不相同。通过PPP对社会资本的引入,最关键的是找到比政府更专业的社会投资人来提高效率,然而,选择新手型社会资本来提供公共服务,往往效率更低成本更高。而如果这种情况在附加上其由于对项目了解不深又急于获得业绩所确定的超低价格,则其危害不但在项目本身,也会蔓延到行业。同时,笔者指出,PPP的执行是煮饺子的过程,发人深省。

——E20环境平台 薛涛

一、PPP大发展会带来成果与问题并存,而在中国国情下,低价竞争是其中之一

无论怎么说,现在是中国PPP事业最好的时期。说她好,不仅仅是因为政策好、制度逐步走向完善,也不因为各种项目种类丰富,项目的总数剧增,而是当我们自上而下全面正视和大规模实践PPP的时候,各类五花八门的问题会充分暴露。正如爱因斯坦所说的那样,“提出一个问题比解决一个问题更加重要”。可以预计的是,中国未来PPP项目的总数和总额将远超其他国家的总和,而其中产生出的问题数量也是其他所有国家望尘莫及的。解决这些问题,也是中国向人类社会对PPP认知上作出的重大贡献。

 所以,当PPP的政策一放开,各种问题就会接踵而至,问题的数量和复杂程度肯定超出政策制定者的想象。安庆污水项目的超低价不是一个新的问题,如果还能被认为是问题的话。PPP项目一旦有竞争,就会出现低价。理论上而言,低价代表了PPP项目所秉承的物有所值。同样,低价中标也是世界银行在其所投贷的项目上所坚持的基本原则。

然而,低价是投标人在市场经济和法制条件比较完善的情况下形成的有效的市场信号,按照经济学的说法就是达到了一种供给与需求的均衡,也可以作为效率的指标。在我国,由于市场体制和法制尚不完善,低价拥有相反的含义,低价竞争往往是整个行业走向末路的导火索,最后使整个行业一直在低端化的水平上徘徊,网络上前一阵转载的中国人和犹太人做生意的区别就是一个典型例证。低价加上同质化竞争最后使行业抬不起头来,最后把行业弄死,大家同归于尽。如果还能苟活,全行业只能在几毛钱,几块钱的微利上残喘。

二、公共产品超低价的危害——我所亲历的上海几个低价PPP项目的教训

如果这些行业只是属于一般商品或者是私人品就算了,大不了我不用,换一个价高质优的东东来消费,不会带来多么大的影响。但是对于一个公共品,尤其是需要提供长期服务的基础设施而言,竞争出来的低价或超低价应该值得我们高度警惕。

安庆污水厂的问题,如果还被认为是一个问题的话,不在于低价,而在于中标者的报价与其他竞标者相去甚远,已超过全行业的理性认知范围。低价可以代表PPP项目的物有所值,超低价很可能造成两个P或多个P俱伤。在此方面,上海作为一个很早在基础设施领域实践与社会资本有过合作的地方,深受“超低价”带来的苦痛!如同当前各地政府一样,十多年前的上海也是PPP的一个努力的初学者,对PPP缺乏正确而又深刻的认识。初尝不久,就喝到了“超低价”喷出的苦水。还好上海市政府着力维护市场诚信环境,又由于自身经济实力强大和一批有社会责任心的国有企业临危受命,才使得这些PPP项目得以持续运营下去,而基本不改变PPP的合约框架。自此以后上海对此类项目一直比较谨慎,这也是上海在此轮PPP热潮中的步子始终不大的原因。上海作为有重要影响力的国际大都市,不可能将一个重要的基础设施项目交给一个缺乏社会责任心和真正专业能力的“超低价”者。

“超低价”梦魇萦绕着当时上海数个基础设施行业。在环境领域,一个服务于全市的医疗废弃物处置中心的BOT项目,也许是全国第一个此类项目,招标方也不知道实施标准及其对应的运营成本,更没有“成本是风险承担的保障”这样先进的理解,通过竞争将项目以最低的价格委托给一家刚刚成立的民营环保企业。由于是中国第一个医废项目,这家环保企业实际上也不清楚自己报出的成本能否做得下来,反正拿到项目再说。投资方在项目投建后不久就发现按合同政府提供的补贴不能弥补成本,并且越做越亏。这样苟延的一段时间之后,这家民营企业居然单方面要求停止运营了,即使运营也不能达标。于是,城市卫生安全立刻受到了严重的威胁。接下来,上海城投立即奉命接手,先不管这个项目能不能赚钱,赶紧把设备正常运行下去,把堆积在各大医院的医废先处理了。然后一个重要任务就是用Cash把这家民营企业的项目股权买回来,其中少不了艰苦的谈判扯皮的过程。由于我们始终没有建立PPP项目的产权归属于政府的理念和制度,始终认为PPP项目的产权归于投资者,所以,政府不能随便剥夺股权把人家赶走,即使提前终止也不行,并且钱少了或谈不下来民营企业还会赖着不走,会严重干扰项目的正常运营。这样一来,七弄八弄,最后支付的投入资金和精力还不如重新建一个项目。

在水务领域,也受到了“超低价”的伤害。2004年,一家从未涉足污水处理业务的社会资本企业以最低价中标竹园污水一厂、二厂。价格之低让同行连呼看不懂。竹园两个污水厂处理总量高达220万吨/日,这在现在也是一个巨无霸的项目。这家企业以低价获得两个水厂特许经营权之后,马上就提出无力承担二厂,只好以同样的低价将二厂转让于第二名投标者,一家试图拓展污水业务的上海国有企业。这家国企按照这个低价运营数年后,虽然按照合同屡次调价,但是始终亏损,叫苦不迭,最后只能暗淡退场。还好二厂的运营委托给上海排水公司,即使在低价的情况下还能做到达标运营。于此同时,一厂的故事也是波澜频现。那家低价中标的企业在经过一段短时期的新婚蜜月之后,遇到国家上调污水处理标准,政府要求企业再投资提标改造。由于本身处于低价运营状态,企业再也无力进行再融资按照政府要求把项目继续下去。一厂之后经过数次股权转让和提标改造以后,现已进入稳定高效运营和收获期。虽经如此,但是特许经营/PPP 合同一直得到严格地履行。“超低价”不仅仅让本土企业最后难以坚持,事实上,连威立雅这样的跨国巨头在单个项目上也会受不了。虽然有五十年的经营期作保证,但是让全行业大跌眼镜的通过2.66倍的溢价获得的资产让威立雅数次动了再次转让的念头,虽然截至目前,项目还能得以高效优质地得以运营下去。

三、参加“擦屁股行动”给一个英国学习过PPP的我带来深刻的反思

我本人不是项目招标时的操作者,而是项目运营仅仅几年出了重大问题后参与了政府组织的“擦屁股”行动。作为一个较早在英国系统学习过PFI/PPP模式,并对PFI项目中所倡导的Value for Money 理念和机制有深刻理解的学生,在收拾、反思和再评估这些项目的过程中,深切地感到,这些低价和超低价的项目是所谓的物有所值VfM吗?如果这些项目是物有所值,为什么最后政府和当地国企还要出巨资来收拾呢?如果政府在项目运营后不久就要拿出一大笔钱来收拾,为什么还要花这么大的力气招一个“二货”呢?正好应了《红楼梦》的一句话,“早知如此,何必当初!”

四、说到安庆争议,背后是对物有所值的核心含义的曲解

安庆污水低价中标可以引发的问题和思考很多,这不仅是一个咨询公司和律所所能回答的。乱花渐欲迷人眼,其中最迷人眼的是PPP到底能不能带来效率。PPP的效率不是讲出来的,更不是写出来的,而是扎扎实实做出来,甚至是磨出来的。如果低价和超低价能够带来物有所值,到时候“物”都没有了,“值”在何处?我们现在对PPP物有所值(VfM,我喜欢用“资金价值”一词表述)的认识有偏差。我一直认为,PPP项目的物有所值不是通过一个项目前期论证“算”出来的,而是在项目后期运营中政企双方坚持精耕细作,不断自我加压“管”出来的。

PPP的意义在于面对复杂的基础设施和公共服务项目,政府将实施中的各类风险转移给更加专业的企业管理。由于有了“干中学”的效应,专业企业管理风险的成本要比政府和新手来的更低,两者的差值就是物有所值。对于新手来说,由于不专业,往往看不到潜在风险,“初生牛犊不怕虎”,更不会把管理风险的成本放在价格中去(薛涛补充,这样的PPP新手带来的成本,甚至高于不专业的政府自己来做!)。所以,PPP项目的报价不仅仅是一个一般正常运营下的成本,最主要的对投标人对项目存在各类风险进行评估后形成管理这些风险的所要花费的成本定价。PPP的物有所值在于对熟练的、专业的运营商而言,管理这些风险所需的成本更低。因此,物有所值的定量评估的就是企业与政府共同进行风险识别、评估和定价的过程。PPP项目失败的一个重要原因在于政企双方没有对日后的风险进行正确的评估并取得共识,丑话没有说在前面。

因此,按照上述逻辑,安庆污水项目最后中标价格差别如此之大,就说明中标者认为项目风险很低或没有风险,这对于其他两个既是“水厂+管网”PPP模式的创造者,又在当地又有多年耕耘经验的投标者来说,无论如何是说不过去的。另外,又有专家指出,中标价低的原因是由于中标者有超人的远见,洞悉未来水量会有大幅增长,那么其他两位长期在市场里搏击的投标者怎么没有看到呢?再说,三家管网的报价差别不大,也正好从一个侧面反映中标者也认为水量预测与其他两家相近,矛盾之处,令人费解。

五、事实证明,做好PPP项目需要像煮饺子一样不断拨弄

前两天冬至日,网上流传着一个关于饺子的帖子。在我看来,PPP项目就是一个饺子,需要包好后在政策、法律、规划、标准和公众监督的沸水里滚上三滚,才能出锅盛在政府和公众的盘子里,才能成为一个物有所值的饺子。其实煮饺子也是个功夫活儿,不能放在锅里一扔了事,而是需要在边上不断拨弄,还要在边上观察,否则就会外熟里生。PPP项目也是同样的道理。也就是说,重要的不是中标价格,而是后面的运营情况,后面调价公式,后面出现问题以后如何解决,这才是需要做到信息公开的地方。

编辑: 李晓佳

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王强

E20特约评论员 目前供职于上海城投集团有限公司。2001年在英国伦敦大学学院巴特列特研究生院建筑经济与管理专业(主修城市基础设施投融资和PPP/PFI)学习并获理学硕士学位。2005年加入上海城投以后,牵头开展了《基础设施投资新趋势-上海PPP模式研究》并于2010年获上海市政府决策咨询奖,此研究被上海市法制办誉为“上海市特许经营立法的理论基础”。2006-2007年参与了《上海市城市基础设施特许经营管理办法》的制定工作,并向上海市政府立法相关部门系统性地提出建议并大部分得到采纳与吸收。作为上海城投项目

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