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蓝皮书11:供水行业改革的困惑与出路

时间:2006-04-15 17:27

作者:傅涛 钟丽锦 常杪

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水业蓝皮书之十一

一、 城市水业改革的政策历程
二、 水业市场化改革促使政府责任向企业转移
三、 产权改革成为供水行业投资责任转移的主要形式
四、 特许经营制度和产权改革之间存在矛盾
五、 不同产权之下的水业经营具有不同的特性
六、 供水行业的改革要符合其产业特征
七、 供水行业施行特许经营的前提是产权主体与经营主体的分离
八、 供水行业专营之路的适用性及发展方向

  市场化改革是近年来城市水业业内各界最为关注的话题,在有关部门的推动下,以特许经营为主要形式的城市水业市场化改革逐渐深入,在取得丰硕改革成果的同时,也面临着越来越深入的困惑和问题。由于供水行业产业特性及其历史产权结构的影响,这些困惑和问题在供水行业的改革过程中表现得更加集中和突出,引发的思考和争论也更加深入。虽然供水行业改革只是城市水业市场化改革这个复杂综合体系中的一个点,但是它关联着改革中的各个环节,也渗透于相关改革政策的方方面面,涉及产权改革、投融资体制改革、价格机制改革和监管体系的建立等一系列综合性问题,供水行业改革过程中任何一个环节的成败都会直接影响到我国城市水业的改革进程,甚至可能引发对市场化改革方向的质疑。本文将针对供水行业改革的困惑与出路这一难点进行探讨。

一、 城市水业改革的政策历程
  虽然业内普遍把2003年作为城市水业改革的市场化元年,并将特许经营制度的实施视作城市水业市场化改革的重要标志;但事实上,早在20世纪90年代的投资市场开放就已经拉开了城市水业改革的序幕。高速的经济增长和城市化进程对城市水基础设施的发展提出了巨大需求,但是在财政单一投资体制之下,作为城市水业传统投资主体的城市政府几乎都面临着很大程度的力不从心;同时,《预算法》中对地方政府严禁发债的规定限制了地方政府的融资渠道。在此背景下,地方城市政府在推动城市水业改革时无疑都会选择从投资市场的开放做起。事实上,资本的引进,尤其是外资引进就是20世纪90年代城市水业改革的主调,而政府也在引资的过程中将投资责任逐步向企业转移。
  随后,价格改革拉开了水业改革的第二幕,并成为1998年之后城市水业改革的主调之一。价格改革是城市水业市场化改革的核心环节之一,而20世纪90年代开始实施的各个引资项目无疑对价格改革的推进也起到了重要的催生作用。政府在引资发展地方水业的过程中,逐步认识到了引资的成本、投资回报等问题,在政府财政紧张的状况下,政府不得不将支付引资项目的资金来源转向水价。从1998年的《城市供水价格管理办法》,到2002年以来广泛展开并不断提高的城市污水处理收费,到2004年元月施行的《水利工程供水价格管理办法》,以及2006年水资源价格的迅速提高。我国的城市水业已经形成由水资源费、水利工程引水价格、城市供水价格和污水处理费组成的"四元"价格体系,目前这一价格体系仍在不断的发展完善之中。
  2003年,以特许经营为核心的城市水业改革"主戏"全面"上演",并被业内称为城市水业市场化改革元年。随着水价体系的变革和投资体系的开放,城市水业的主管部门逐渐意识到原来那种基于行政性隶属关系的行业管理模式已经不能保障水业管理的有效实施。在改革冲击之下,传统的管理关系已经不能适应新的投资体制和运营管理的要求。2003年以来,建设部通过三个递进性文件,从整体推进改革,到引入特许经营的竞争机制,再到加强监管的要求,以"改革三步曲"逐步建立了市政公用事业特许经营的管理体系。而特许经营制度因此成为城市水业改革一个重要标志。透过特许经营政策,城市水业中原有的主管部门逐步建立一种新的责任关系,政府和企业之间不再是原来那种简单的隶属关系,而形成了政府与企业之间服务责任的转移和监管关系的建立。
  与此同时,伴随特许经营制度的建立同步展开的还有影响深远的产权改革。产权问题是企业的核心问题,因此,产权改革政策一旦展开,就在城市水业改革中占据了主角地位。十六大提出"管人、管事、管资产相一致"的原则;十六届三中全会在完善社会主义市场经济体制的决定中,非常明确的提出要开放垄断行业,施行产权多元化的改革,把股份制作为公有制一种主要的形式。产权改革涉及到了市政公用事业,2003年以来,城市水业已经明确纳入到了国家产权改革的框架之内。2005年年初的非公36条以及2005年年底出台的《环保保护决定》都更加强化和明确了这一方向,要在市政公用事业领域进行产权多元化的改革。
  由此,可以看到目前的城市水业改革是由交织的两种政策力量所作用和推动的,一是特许经营制度逐步建立完善,它源于原来的行业主管部门;二就是产权改革,它源于资产管理部门,是传统水业企业法律意义上的大股东。 

二、 水业市场化改革促使政府责任向企业转移
城市水业改革实质上也是政府、企业、与其它利益相关者之间进行角色重新定位、责任重新分配的过程。
  传统体制之下,城市政府通过直属事业单位或国有单位直接经营城市水业,投资、建设和服务主体都是城市政府。因此城市水业当然成为市政公用事业的重要组成部分。
  政府直接经营城市水业存在效率低下等问题已经成为国际共性问题,城市水业的市场化改革,本质上是城市政府为了提高效率,借助市场的力量,以合理的形式将一些责任逐步转移给企业的过程,主要包括服务责任和投资责任。因此,市场化改革的过程既是政府逐渐退出市场并加强市场调节机制的过程,也是政府把这两个责任逐步移交给企业的一个过程。
  与一般竞争性行业不同,城市水业是市政公用事业的重要组成。从字面上理解,市场公用事业包含了两层涵义,一是由城市政府作为责任主体,二是具有公用性质。也就是说,在城市水业中引入市场机制具有一定的特殊性,政府的市政公用事业责任不能因为管理形式的改变而改变。市政公用事业特许经营是在不改变市政公用事业这两个特性的而引入市场机制的一种方式,其核心是把政府的具体服务责任向企业转移,改变了原来由政府直接提供服务的形式,而通过特许经营的方式让企业来帮助政府进行具体服务,实现城市政府责任主体与特许经营企业具体服务实施主体的分离。
  但是,实施了特许经营管理之后的城市政府仍然承担着城市水业的服务责任。在特许经营形式下,政府是通过经济协议的形式请专业服务企业来帮助政府提供更高质量的高效服务,其核心思想是把服务责任以合法的形式转移给企业,这种特许经营方式并没有改变城市水业的根本特点,特许经营之下的城市水业仍然是市政公用事业。

三、 产权改革成为供水行业投资责任转移的主要形式
  伴随着服务责任转移的还有城市政府的投资责任。在2003年之前,在中央政府允许市政公用事业产权改革之前,城市政府对投资责任的转移主要是通过引入国内外社会资本,或贷款、或发行企业债券、或项目融资,都未改变城市水业最终国有的产权形式。但是到了2003年以后,城市政府对水业投资责任的转移形式因为产权改革的推进而发生了根本的变化。
  目前,产权改革逐渐成为城市政府水业投资责任转移的主要形式之一,在供水行业中则成为主导形式。污水处理行业的运营主体大部分仍然是事业单位,收费形式大都还是行政事业性收费,投资责任的转移过程往往难以直接触及到最终产权。污水领域的改革一般最多只触及污水处理厂这一单元的有限产权。而供水行业则不同,各地供水公司在90年代开始推进的企业化改革中,基本上所有城市的供水都已经进入"公司"的系列,虽然不是真正意义的企业,但它名义上是公司。国资委在进行"管人、管事、管资产相统一"的原则之下,没有区分供水公司所持有的资产跟竞争性行业有什么区别,国家也没有专门的市政公用设施这种非竞争性行业资产的管理方法。因此,从2003年成立的国务院国资委,到2004年以来地方陆续成立的地方国资委,在"政资分开"这种大背景之下,供水公司的资产纳入到统一的"政资分开"的改革框架之下,参照一般竞争性行业的资产管理模式,由国资委履行出资人职能,实行产权多元化的改革,从而改变了供水公司原来的性质。
  产权是核心问题,是所有制的问题,所以水业产权改革实际上是可能改变市政公用事业性质的根本问题。一旦施行了产权多元化,它将使特许经营制度所依据的法律基础发生动摇,其所产生的一系列的政策影响,将改变政府、企业、消费者之间的关系。因此,产权改革与市政公用事业特许经营所推动的服务责任转移有着本质的区别。

四、 特许经营制度和产权改革之间存在矛盾
  投资责任和服务责任的转移本是城市水业市场化改革的实质。但是当以产权改革作为投资责任转移的主要形式广泛应用在供水行业时,这两种转移在基础上发生了冲突和矛盾。而这种冲突和矛盾,就是造成供水行业改革困惑的主要根源。
  供水公司改革的困惑,首先来自正在进行并逐步深入的产权改革。一方面,建设部门作为城市水业的行业主管部门,在市政公用事业的性质之下,发布了特许经营办法。特许经营办法所规定的六个主要领域中,第一个适用对象就是城市供水。另一方面,三中全会的决定和国务院非公36条等一系列的政策,都要求传统垄断行业实行产权多元化,允许私人资本当然也包括国际资本进入。城市供水在产业形态上以"公司"的企业性质存在,虽然原来传统意义上的供水公司大都只有经营权,没有资产组织权,但是水业资产名义上属于供水公司。在资产部门进行逐步深化的资产转让的产权改革时,最终必然触及供水公司。产权形式的进入实际上在促使水务企业全面走向企业化。
  某种意义上讲,一旦实施产权多元化,就将不再是政府控制资产、企业经营的市政公用事业特许经营模式。在水业产权改革所需要的法律基础和监管体系还远未建立的情况下,如果要坚持水业产权多元化的方向,就必然与供水行业的特许经营方向发生矛盾。
  对供水行业而言,来自产权改革的政策影响要大于特许经营的政策影响。以深圳水务集团改革为例,其核心动力并不是因为特许经营制度的推进,而是因为国资部门推进国企产权改革的深入,深圳市特许经营制度只是产权改革所催生的"副产品",因此烙下很深的产权烙印。这一产权烙印体现在:一是在供水领域推进企业完全产权,改变了市政设施的性质;二是将供水行业作为一种竞争性行业,在竞争机制上走入误区。
  在自然垄断经营的公用事业中,有两类竞争机制的设计:一种是市政公用事业,在维系市政设施市政府最终所有的前提下,引入特许经营的制度,引入经营环节的竞争,通过准入竞争选择经营主体;另一种是像电信、电力等非市政性的公用行业,推进产权改革,进行完全企业化改革,政府通过科学的过程监管,通过控制价格和服务来监管。
  电信、电力具有公共物品性质,却不是市政公用事业,它们的责任主体不是市政府,中央政府在推进电力系统的竞争机制,对电信行业拆分的时候,改革的核心是产权。而市政公用事业特许经营制度虽然也要引入市场机制,但是责任主体,最终产权归属仍然是市政府,这两个改革方向在本质有很大的区别。
  因此,对供水行业的改革方向出现了两个方向上的矛盾,在未明确区分供水行业的性质的前提下,两管齐下推进改革势必造成混乱。#NEWPAGE#

五、 不同产权之下的水业经营具有不同的特性
  水业经营主要包括三种产权形式:一是经营企业无产权,二是经营企业拥有有限产权,三是经营企业拥有完全产权。
  具有水业设施完全产权的经营企业,是真正的公司,受《公司法》保护,能够完全处置自己控制的资产。水业经营企业对水业设施产权的完全所有,意味着城市水业的企业化,意味着设施的社会所有。而无产权或者有限产权的经营企业,其所经营的资产会受到政府监管部门的控制,没有完全的资产组织权。
  这两大类产权体系之下,有着以下五点根本的产业区别: 
  第一是在产业性质上的区别。如果承认水业设施运营企业的完全产权,将改变城市水业的市政公用事业性质。英国水业体系是完全产权体系的代表,尽管水业在英国仍然属于公用事业,但在英国1989年执行的法律体系里,供水不再是"市政"公用设施,是由10家流域企业集团进行城市水业的服务,这些流域集团拥有完全产权,而且是上市公司。企业非完全产权的水业经营体系以法国城市水业体系为代表,非完全产权首先认同城市水业的市政公用设施性质,城市政府还在肩负着水业服务的责任。因此,企业完全产权模式需要先有承认水业设施社会化的立法作为基础。 
  第二是政府与企业的关系不同。政府对待拥有水业设施完全产权企业的管理,本质上是一种行政行为,企业经营权是通过政府行政许可获得的,类似于工商部门向企业所发的经营执照;而政府与非完全产权经营企业之间的关系则是经济协议关系,因为城市水业服务的责任和资产仍然属于政府,而城市政府通过经济协议委托企业来协助政府具体进行经营服务。
  第三是经营期限的设定不同。完全产权经营企业对水业服务的经营是随着产权获得的一种权利,是当然的权利,因此也没有期限限制,政府一旦转让了水务公司的产权,在《公司法》的保护下,要想终止其经营,必须将其股权按照一定的价格予以回购;但是非完全产权经营期限的企业经营一定有期限的限制,服务期限达到后政府将无偿收回经营权和产权,当然企业进入服务的深度不同,企业承担的风险也不同,经营期限从5-30年不等。如果是不涉及投资的单纯委托经营管理行为,期限一般5-10年,如果包含了一定范围的投资行为期限则为 15-30年。
  第四是垄断形式不同。城市水业的自然垄断特性,使水业经营的垄断性是必然存在。企业完全产权模式实质上是一种水业经营的企业垄断,控制水业垄断企业的方法是政府对它的经营进行过程监管,控制其服务价格和服务质量;企业非完全产权的水业经营,则是由政府向公众负责,实质上是一种水业经营的行政垄断,虽然是由企业来具体经营,但企业的实际服务对象是城市政府,提升政府行政垄断效率的方法是准入竞争机制的公平性和公开性,通过竞争机制让企业在不同的环节上帮助政府,也就是特许经营。 
  第五是政府监管的参与方式不同。企业完全产权背景下,政府监管部门只要执行以价格和服务为核心的经济监管。企业非完全产权背景下,由于政府最终拥有产权,因此可以针对运营企业设置不同期限的准入监管。这种情况下,政府特许经营监管的重心在于准入环节,准入环节的规范性和竞争程度是重中之重。 

六、 供水行业的改革要符合其产业特征
  供水行业改革不仅面临产权改革的困扰,也面临产业经营系统性的困扰。解除这一困扰需要深入认识供水行业的服务特征和产业特征。供水行业和污水处理行业具有不同的产业特点。
服务环节上,污水处理是一种典型的环境服务,特许经营制度下,引入社会企业运营服务,企业的直接服务对象是政府。而特许经营企业通过经济协议形式帮政府提供服务,政府向企业支付服务费用,费用来源可以来自政府财政,也可以来自政府向公众的收费。而供水服务不同,供水服务虽然也是一种广义的环境服务产品,但是它同时是一种公共必需品,老百姓直接向企业买单,政府并不代表公众接受供水公司的服务,这是一个很重要的区别。
  在投资主体上,污水处理行业还处在建设期,目前污水处理设施不足,污水处理率比较低,建设任务还很重,以国债和政府投资运营补贴为主要形式的政府投资行为仍然在污水领域中持续;而供水行业的政府投资除了管网改造的补贴之外,10年以来就已经基本终止。
  另外,污水处理行业大部分运营者是事业单位的编制,人员也相对较少,一般来说城市污水行业的人数远远少于供水行业的人数;而供水公司已经成形,大都属地经营了几十年,人员臃肿,效率低下客观普遍存在。
  供水和污水两个行业不同的特性和现状,使得它们在执行市政公用事业特许经营制度时有着不同的适用性。供水行业适合的经营服务形态是系统服务。污水处理行业目前更适合单元服务。系统服务的服务范围包括从制水到销售的整个体统,服务企业向公众直接服务,向公众直接收取服务费;单元服务的服务企业是整个系统的某一个单元(主要是水处理单元),不向公众直接服务,也不向公众直接收费。系统服务和单元服务的不同除了系统范围之外,还包括以下六点不同。
  第一,排它性不同。系统服务是排他的,一定范围内,一定期限内,只有一个企业整体经营;而单元服务排他性弱,甚至不排他,一定范围内,一定期限内,可以有多个经营者,但是政府作为服务采购人,需要满足每个单元经营者水量的基本需求。
  第二,业务的扩展性不同。系统服务拥有整个区域的服务权,发展空间大,可扩展性强,对应的经营风险也大;单元服务有一定量的保障,风险小,但是发展空间也小。
第三,服务对象不同。系统服务的企业是面向用户服务的;而单元服务则是面向市政府服务的,或者向政府所管辖的国营公司进行服务的,那么其服务费也是来自于被服务方。
  第四,价格体系不同。系统服务的企业以价格的形式向用户直接收费,需要依据价格管理办法来执行;而单元服务的服务费来自服务采购方,即市政府或者政府所管辖的国营公司,因此单元服务的服务费一般不执行价格管理体系,政府可以向老百姓收费,再付给污水处理服务企业,也可以不向公众收费,由财政费用支付给企业。
  第五,核心环节不同。系统服务企业的核心竞争力在于系统的"接口"技术和综合管理水平,如管网漏损控制水平、对消费者的服务水平、业务的拓展能力、人力资源开发等;而单元服务企业的核心能力在于对水厂单元的控制,如电耗、人力、药耗等可变成本的控制,涉及建设环节的单元服务,其核心竞争力还包括融资成本控制和工程成本控制等。
  第六,风险组成不同。系统服务项目的风险在于对市场总量的判断、价格政策和价格到位程度、公众对服务的满意程度等;而单元服务项目的风险主要在于签约政府的守信程度。
  国际大量的实践证明,特许经营是一项适合市政公用事业特点的改革模式,但是现有的特许经营政策更多地考虑了单元经营的特征,如在已经发布的《特许经营办法》及其合同示范文本中,对于更适合于供水行业的系统经营模式的支撑明显不足。因此,目前特许经营政策对系统经营的不适用性已经对供水行业的改革形成制约。

七、 供水行业施行特许经营的前提是产权主体与经营主体的分离 
目前,产权改革已经成为国家改革政策的核心,同时,市政公用事业特许经营的政策体系已经建立。在这种背景下,供水行业改革将有两条路可以选择:一条是坚持市政设施的性质走向特许经营,二是沿着产权多元化之路走向专营。
对绝大部分城市的供水公司而言,其根本的出路在于施行特许经营。但是,市政公用事业的性质和特许经营制度体系的责任结构设计,决定了在供水行业施行特许经营需要以产权主体与经营主体的分离为前提。
如果没有产权主体和经营主体的分离,城市政府就不能对经营主体进行有效的准入选择,一旦将经营主体与产权主体合一,决定经营的必然是产权。具体落实到城市政府推进改革的实践之中,与产权改革并行的特许经营,很容易成为产权变更的附庸,被产权机构所左右,国有资产的限制将严重束缚改革进程。在国家"管人、管事、管资产相统一"的原则之下,如果没有产权主体和经营主体的分离,专业投资运营公司就必须通过产权才能获得服务市场,极大地束缚了优秀企业的市场服务能力。
产权主体与经营主体的分离,将资产留在政府,将经营服务放到市场,无疑有利于城市水业市场的规范化、品牌化,专业运营公司、专业服务公司、专业投资公司就可以在经营层面进行有效的规模化发展。 
有效实施产权主体与经营主体的分离有一个基本条件,就是国资委需要给出一个市政设施资产存在于城市政府的明确形式和要求,这种资产存在将区别于一般竞争性资产,是没有资产回报的沉淀性资产,甚至城市政府可能还要继续投资。
目前,特许经营制度已经基本建立,本文认为对绝大部分城市的供水企业而言,产权主体与经营主体的分离是改革的主流趋势,对中小型供水公司的改革来说,则是必然的方向。

八、 供水行业专营之路的适用性及发展方向
  如果沿着产权多元化之路走下去,供水行业的第二条路就是专营。虽然支撑供水行业完全企业化的法律体系远未建立,但是中央政策的基本思路已具雏形。因此,对部分城市的供水行业来说,也是一条可行之路。
  实际上有些供水企业,尤其大型供水公司已经沿着产权改革之路走了很远,而且目前还有很多中型供水公司正在进行自来水公司的股权转让。产权多元化将使供水行业彻底的企业化,我们称这种形式为"专营",这种形式下的供水公司是专营公司。专营公司因为有完全产权的支撑,将是成长为中国城市水业专业投资服务民族企业集团的希望所在。所以核心城市的水务集团在政策的夹缝中走向专营公司,从长远看,对中国水务产业发展来说,也不失为一件益事。但是需要在集团公司结构设计上,把属地专营业务与对外投资业务相分离,不能因为对外业务的损益而影响本地的水价。
  专营模式所适用的监管模式和竞争模式与特许经营有着本质的不同。因此,需要强调的是如果供水企业沿着产权多元化之路走向了专营,就不能再简单套用特许经营的管理方法。
  另外,本文认为中国绝大部分供水公司不适合走专营的路,不适合走产权多元化改革之路,尤其不适合进行承债式股权多元化的改革模式。因为,产权多元化为核心的专营模式不仅缺乏法律支撑,更为重要的是,专营模式只是从股权角度引入财务投资人,难以有效提升原来企业的管理和服务水平。如果,招投标形式实现产权转让,致使设置的资本门槛往往高于技术、管理和运营的门槛,使在系统运营管理上有真正实力的企业难以入围,有背于改革的效率目标。另一方面,中国城市水业市场所能够支撑的专业投资运营集团最多在数十家的范围之内,不适合众多传统供水公司走向专营。因此,对于效率相对低下的中小型供水公司来说,专营模式是一项既不符合政策方向,也不利于行业发展的模式。
  对摸索在改革之路上的供水行业而言,摆在面前的两个方向均有一定的政策障碍。这个障碍的核心在于主导供水行业的两个部门--推进特许经营制度的建设部和推行产权多元化制度的国资委--没有实现很好的政策协调。这既是供水行业改革困惑的根源,也可能是供水行业改革的出路所在。

<转载需经作者本人同意>

编辑:武红霞

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