第五期青绿书：如何在有限财力下推动水务提质增效？

"水务百年会客厅"自发起以来，持续聚焦行业前沿议题，受到了业内的广泛关注。每一期基于会客厅成果整理成的《青绿书》，都会引起深刻讨论。今日，第五期《青绿书》正式对外发布，本期《青绿书》以"如何在有限财力下推动水务提质增效"为主题，直面土地财政退潮、地方财力承压背景下行业面临的发展困境，指出水务行业当前的核心矛盾已不再单纯是资金和技术问题，而是体制机制与资源配置效率问题，提出厘清体制关系、优化政策标准、重构价费机制、激活多元市场主体、选择适宜技术路线、打通资源化价值出口六大方向，旨在推动水务行业从投资驱动建设转向机制驱动效能，实现有限财力下的系统提质增效与可持续发展。

以下为本期"青绿书"全文：

前言

随着城镇污水收集处理设施建设趋于饱和，行业发展的核心逻辑正从"工程达标"转向"系统增效"。过去依靠土地财政与高强度建设拉动的模式已难以为继，如何通过政策驱动及机制重构激活各类要素的效率，如何在不新增沉重负担的前提下提升系统效能，已成为业界共同关注的焦点。这些深层矛盾，根植于体制惯性、财政约束与市场机制之间的结构性张力。

财政承压的背景下，以系统思维推动上述多维度的制度重构，使有限财力发挥更大撬动作用，引导市场资源合理配置，实现治理效能整体提升，既是行业转型的内在要求，也是国家治理现代化在基础设施领域的具体实践。

01. 要整体把握三大关系的体制传导效应，不要在条块分割中沿用单一维度的治理惯性

当前水务行业的深层矛盾，并非孤立的技术失灵或资金缺口，而是根植于"央地、部委、所有制"三大关系的体制约束及其层层传导。这三大关系构成了行业的底层架构，决定权力与资源的配置方式，其优势与代价往往同源共生。任何治理方案都不能在单一维度内寻找答案，而须建立对三大关系的整体性认知框架，识别其内在联动与整体影响。

在中央与地方关系层面，核心矛盾体现为事权与财权的结构性错配。中央具备统筹能力却难以直达基层，地方承担事权却缺乏稳定的财力保障，托底高度依赖预算外循环；当土地财政退潮、地方失去加杠杆空间，这一错配便从隐性走向显性，成为倒逼制度重构的真实杠杆。

在部委关系层面，与治水相关的职能被切分在水利、住建、生态环境三条行政线，自上而下各自运行，直至地方层面才汇集成地方意义上的"水"。这种顶层职能分割，是"九龙治水"格局在体制源头的直接投射，也使任何跨水的系统治理都天然面临条块协调的成本，多头管控的落地代价最终由运营端承受。

在所有制关系层面，国有经济的主导地位叠加以大型银行间接融资为主的金融结构，信贷资源天然向地方政府与中央企业倾斜。这一格局在前三十年的高速建设期释放出巨大动能，却也在新阶段对民营经济形成一定压制，社会资本的参与空间受到挤压。

综上，体制约束的破题，不能将三大关系割裂看待、各自施策，也不能在"大一统"体制与市场化改革之间做非此即彼的选择，而要建立整体性认知框架，在承认体制优势的前提下系统把握其内在联动。唯有先厘清"谁在管、谁在出资、谁在运营"的结构性边界，后续的政策校准与机制重构才具备准确的认知起点。

02. 要科学校准政策导向与标准的适度边界，不要在"刚性达标"中固守一刀切的提标惯性

政策与标准是行业运行的"规则层"，其设计是否合理，直接决定治理资源的投向与配置效率。当前主要的制度性损耗，并非来自规则缺失，而来自规则供给方式的一刀切——当约束高度依赖顶层统一，标准便倾向于被整体抬升，治理资源的真实效能反被稀释。

在治理实践中，当达标成为无需做差异化判断的默认动作，"提标竞赛"便有了滋生空间——标准的层层抬升，未必对应系统最优的环境成果。行业进入存量运营阶段后，单纯依靠末端提标与物质化堆砌的路线，在财政上难以持续，成本与边际环境收益不匹配，对新污染物等深层问题的治理效力也趋于递减。污水处理排放标准并非越严越好，标准的真正锚点应是环境容量与回用场景。

此外，行业起步阶段的大规模建设，带有鲜明的"重厂轻网、重增量轻质量"特征。这种以"覆盖与否"代替"系统优劣"的起步方式，使管网、污泥与再生水利用长期滞后，成为存量时代必须补上的历史欠账。

政策节奏亦须与财力相匹配，政策校准的要义不是简单地"越严越好"，而是按环境容量、回用场景与支付能力确定适度边界，把省下的财力投向更短板的环节。规则层的松紧得当，是财政与价费机理得以重构的前提——标准严到什么程度，应让环境容量与可承受能力共同回答。

03. 要系统重构财政投放与价费的运行机理，不要在单一基数上延续价格信号失真的计价惯性

财政与价费是行业运行的"资金机理"，决定有限财力如何在公共责任与运营效率之间分配。过去二十余年，城镇水务的快速发展本质上依托"以地养水"的财政闭环，而当这一闭环被击穿，行业必须重新认识自身在财政退潮后的真实位置，并从被动托底转向战略引导。

水务基建投资中六到七成的资金直接或间接来源于土地，当土地出让收入回落后，传统建设模式难以为继。更深的矛盾在于央地事权与财权的错配，出资重心因而结构性上移，行业越来越依赖中央政府层面的资金托底。

在此背景下，财政的定位须从直接买单者转向战略引导者，依据纯公益、准公益、纯经营的属性差异实施精准分层投放。支撑行业的中央资金主要沿三路注入——中央预算内投资、超长期特别国债与国家统筹的发债，三者共同构成行业主动脉，但终究是撬动社会资本的杠杆。

治理企业通过提质增效弥补管网缺陷、抬升进水浓度、减少地下水等外水汇入，客观上减轻了财政负担；但在按水量乘以单价的计价框架下，外水挤出与浓度提升使计费水量下降，企业收入随之缩水，出现"越治理、越减收"的激励反差，其提质增效的内生动力因而受限。多个城市已开始重新设计计价方式——将污染物削减量、收集率、出水水质等多维绩效纳入付费依据，使运营优势获得对等回报。此外，生产端运营效能的提升能增强污水厂韧性、在某些情况下可以替代新建水厂的投入，为财政省下开支，这类技术与管理升级理应得到正向的政策驱动与机制激励，让提质增效从企业担当转为可持续的良性循环。

综上，价费机理重构的核心，是让价格覆盖真实责任边界、让公共投入与经营投入分账管理，并以按效付费替代按量计费。计价方式本身已成为存量价值能否提升的关键变量；唯有机理理顺，市场主体才可能获得可预期的参与空间与合理回报。

04. 要构建多元主体公平竞争的有效市场生态，不要让惯性思维制约市场规则的公平落地

市场是行业提质增效的"主体层"，其健康度取决于多元主体能否公平进入、有效竞争。近年国家层面已连续出台鼓励民间投资、规范特许经营新机制、盘活存量资产等政策，明确支持民营企业参与基础设施与公共服务领域，多元主体的生长空间正在被主动打开。行业的课题，也已从"是否放开"转向"如何让各类投资主体在同一套规则下有效竞技"。

国有经济的主导地位，叠加以大型银行间接融资为主的金融结构，使融资评价长期更看重背景而非项目自身质量，以项目现金流为锚的市场化定价基础偏弱。这一格局在前三十年集中支撑了高速建设，也留下了路径依赖。近年来，国家持续推动以项目自身现金流为核心的机制变革，把"以项目质量论价"从概念推向实践，多元主体同台竞技的定价基础被主动夯实。

公共使命与商业契约之间本就存在张力，化解之道不在于将国家使命直接用作对商业主体的考核标准、使责任与回报错配，而在厘清责权利的边界。随着出资边界与治理责任日益清晰，系统性责任不再悄然抹去可行的商业空间，多元主体得以在明确规则下承接项目；治理责任与回报的对等化，正是市场能够有效运转的前提。

市场机制的活力，在资源化领域已开始显化。再生水须先确立产品属性，使用者付费与收益权才有制度基础。污泥处置的市场形态也正从"求人处置、政府补贴"转向"市场化竞价"，资源正从末端负担向具备交易价值的商品过渡。污水厂能源侧商业模式的升级也同样需要市场机制的支撑。

单靠财政资金难以长久支撑提质增效，须发挥市场配置资源作用，撬动社会资本、盘活经营性资源，构建财政引导、市场主导的多元资金格局。资源化造血一旦确立，污水厂便从成本中心转向具备收益可能的资源循环载体。

综上，构建有效竞争的市场生态，关键在以清晰规则与按效付费夯实市场化定价基础，让多元主体在同一框架下公平竞技，使行业的自驱力成为提质的内生动力。

05. 要因需选定匹配场景的适用工艺路线，不要以单一标尺判定技术与场景的适配逻辑

在财政约束趋紧、环保投资更加注重实际效益的背景下，技术路线的选择直接影响项目长期效能。相比技术是否"先进"，更重要的是其是否适应当地的发展条件和治理需求。在有限财力约束下，技术路线选错的代价，往往高于技术本身并非最优的代价。

无论是污水处理、污泥处理处置，还是管网治理、再生水利用，都不存在放之四海皆准的"最优技术"。技术价值取决于与应用场景的匹配程度。同一技术在特定条件下可能是最优解，换一个区域或条件，则可能成为高投入、低效率的低效资产。因此，不能简单以"新不新、贵不贵、指标高不高"作为评价标准，而应结合区域资源禀赋、环境目标、设施基础和长期运行能力综合判断。

从宏观层面看，水资源、能源、土地条件以及产业结构、财政承受能力等，都会影响技术路线的适用性；从系统层面看，环保设施不能孤立比较单项工艺，污水、管网、污泥等环节相互关联，单项指标最优并不意味着系统效率最高，技术选择应从单项工艺比选转向系统解决方案比选。

同时，技术选择应从关注一次性建设投资，转向全生命周期综合效益，更加关注长期运行中的能耗、维护成本、设施稳定性和持续运营能力，在环境效益、经济成本和运行能力之间寻求平衡。具体而言，应以"场景分类、多路径比选、实证验证"替代盲目追新和简单复制，不同区域和项目应结合自身需求与约束条件，对不同技术路径进行比较，而不是仅以概念先进性或设备价格论优劣。

综上，适用工艺技术路线的选择，本质上是一个基于区域条件、系统特征和全生命周期效益的场景匹配过程。应坚持因需而定、因场景施策，从追求单项技术最优转向追求系统综合效益最优。有价值的技术，不一定是最先进、最昂贵的技术，而应是在特定场景和资源约束下，实现环境效益、经济效益和长期运行能力相统一的"适配解"。

06. 要依"静脉动脉化·一拉一推"思维打通价值出口，不要在缺标准缺配额下空谈资源化

资源化破题须以"静脉产业动脉化"与"一拉一推"思维为分析框架——污水处理能否从"成本中心"转向"资源循环载体"的"出口层"，重点在于价值能否被计量、需求侧能否被创造。供给端的降本若没有刚性的消纳责任，潜在供给便无法转化为真实需求。

污水处理是"静脉产业"——它像静脉一样把资源从末端回收，却长期缺乏"动脉化"的出口。静脉产业动脉化思维的核心，在于让回收回来的资源重新获得向使用端输送的"血流"：只建回收能力、没有输出端，静脉便淤塞成负担。这一思维把资源化的第一性问题，从"怎么处理"扭转为"处理完往哪去"。

与静脉动脉化相伴的，是"一拉一推"的双向发力思维。"拉"在需求侧，以强制配额等政策把需求拉出来；"推"在供给侧，推动资源跨区域、跨领域优化配置。例如参照算力中心绿电强制性占比要求，对新上项目设定再生水使用比例，使潜在供给获得刚性消纳责任；再比如推动污染物跨区域协同处置，提高资源配置效率。一拉一推之间，潜在供给才能转为真实需求，资源化才不致停留在生产端的降本。

任何产品有经济价值才是资源，让资源化获得法定地位，是打通血脉、把有限设施用出多重价值的关键一步。

综上，资源化的破题不在把更多设施建起来，而在把静脉动脉化与一拉一推的思维落到制度上，把价值出口打通，才是有限财力下提质增效的闭环落点。

07. 结语

有限财力下的水务提质增效，本质是一场关于"怎么花、花给谁、做什么"的系统重构。体制上厘清谁管谁出资，政策上校准适度边界，机制上让价格覆盖真实责任，市场上放开主体空间，技术上因需选定路线，价值上把副产物转为可计量出口，六个维度环环相扣，任何一环的失灵都会在其他环节放大为成本。当财政从直接买单者转为战略引导者，当运营方从被动达标者转为价值创造者，行业的可持续发展才具备真正的支点。

据悉，第六期"水务百年会客厅"将于2026年9月12日上海东区污水处理厂研学中心举办，本期会客厅聚焦"如何以管网智能化为支点，撬动排水全域智能调度"。随着"十五五"规划落地实施，作为城市安全"里子工程"的地下排水管网被摆在了重要位置。韧性城市建设持续推进，叠加人工智能跨越式发展，以管网智能化推动厂站网全域一体化智能调度，已经成为城市排水转型的核心命题。本期会客厅将立足真实场景，结合一线实践案例展开交流，共议体制机制、实施路径、智能技术、风险管控、效益转化等实际问题，期望为各单位落地排水"十五五"规划提供一些参考与启发。

编辑：赵凡