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薛涛:作为社会资本方如何看待财政部PPP信息公开办法?

时间:2017-01-26 10:37

来源:E20研究院

作者:薛涛

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马上就大过节的,这个坊间俗称“勤政部”的那条“三里河”果然名不虚传,也不消停地咣当放了个大招,信息公开管理办法终于落地。回想E20环境平台三年来为了环境产业的发展,一直呼吁建设信息公开制度,包括环保信息大公开,也包括采购信息的公开,PPP当然在此是重要的一环,由此E20对此文的落地不由地点赞。这个文件从起草到落地恍惚记得有一年的时间,笔者记得有三、四次参与其中,上周刚就最后的出台前又通过微信直接提了五点意见,现在看过去提过的建议不少都被采纳了。快过节的,还是打开电脑盘点盘点,为什么会有这个办法,希望达成什么效果,也帮助E20积极参与PPP的诸多社会资本方的会员们去迅速理解这个PPP的信息公开管理办法出台背后的目的。

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一、通过项目机会的提前公布促进项目机会的平等参与----项目实施方案的公开

之所以希望公开实施方案,其实关键之处不光是方案本身,而是在公布的时间。笔者刚工作时曾长期从事世行贷款项目,这一点是从世行学习的,为了保证各会员国企业的平等机会,也避免个别企业通过提前介入项目获得不平等的竞争机会,笔者在2015年年底讨论北排低价竞争事件一文之中提到“项目发起期(筹备期)的提前公报制度”:

“在整个一个项目的筹备前期,世行一般提前一两年以上就发布了项目总概况的公告,在世行官网一个叫Monthly Operation Summary的页面上。这样,潜在的世行成员国投标人就可以开始启动项目的跟踪工作。目前的PPP招标,很多投标人直到发公告(这里还不提很多公告隐藏在各种角落的有意为之的行为)才知道信息,带来了与其他事先已经参与项目包装的有内部关系的投标人的不平等。这部分,也一直是一种中国国情下投标人赢标的秘诀吧。”

现在的管理办法里提到“实施方案要求在编制完成后十个工作日内公开”,就是希望起到类似的目的。不过,更严格计,由于这“十个工作日”不易被监管,笔者曾在最后时间又提出应同时强制要求在招标公告发布前不少于十个工作日前公布项目实施方案,也就是给每个潜在社会资本方充分的知晓时间,可惜未被采纳。瑕不掩瑜,这样的项目信息提前披露,便于每家企业有公平参与的机会,虽然给个别企业“运作”少了空间,但从整个行业健康发展来看确实利大于弊的。笔者曾评论有篇所谓PPP秘笈的文章《为什么你的PPP项目不靠谱》宣称所有在库里的项目都不靠谱,其背后其实就是“运作”项目的长期之弊,这事大家自己都是心知肚明,但是,如果PPP的未来仍然无法摆脱灰色领域的关系市场模式,我们怎么能期盼其核心目的提高公共服务效率的理想落地实现?

二、直击地方政府支付信用的PPP支付责任全公开

每次论到PPP,大家都会动不动就说地方政府支付信用。可是,地方政府的信用不可能通过道德建设来实现吧?所谓要中央政府严惩地方政府违约的宣言,其实笔者觉得实际上也很难实施,所以在别人为此叫好的时候我总是泼上一小盆冷水。据笔者观察,往往每次社会资本和政府的冲突出现的时候,都是一个巴掌拍不响的。于是这些事就会变成了婆媳矛盾一样的家务事,就是换成老王来也理不清。因此,要想逐步解决这个问题,还是得在机制上想办法,信息公开是其中之一。

在笔者去年参与的几次方案论证的财政可承受力评价的评审中,看到项目没有列全的情况屡屡出现,本质上就是地方政府想绕过这一环节,而这个环节恰恰是财政部想控制地方政府扩债冲动的重要手段。虽然现在估计有不少地方PPP的10%的天花板已破,但是天花板可以用机制再画,这个财评做到准确却是保障PPP良性发展的重要基础不容有失。因此,在财政部信息公开管理办法的征求意见稿和财政部PPP中心的约稿后,笔者在《建设统一渠道推进信息公开,促进PPP健康发展和良性竞争》一文中,重点提到:“信息公开对控制地方政府借道过度融资和提高支付信用有重要的意义。”

“目前,包括社会资本和金融机构各方,对地方政府后期的长期支付信用是否能够得到落实是业内普遍的担忧,这个也制约了PPP的推进,而与此对应的另一个情况是,地方政府也存在不少借道PPP过度融资,超过其合理承受能力的情况。对PPP项下地方债务的公开,一方面可以让非正规的或者超出某地方政府支付能力的PPP融资被公开高度警示而很难继续推进(未能公开的PPP项目或者公开中显示程序不完整的PPP项目,或者已经PPP融资过度的地方政府,都会被无形中标示了高度风险提示的特征),一方面也可以发动社会监督政府。

为达此目的,应明确要求县级政府公开已实施的所有PPP项目,其所确定的年度财政支付责任,和即将实施的项目和预期财政支付责任等,以及当地政府一般公共预算年度总额等重要信息,将该地方政府所有PPP项目进行归纳总结,并接受所有社会资本、金融机构和社会公众的监督。”

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在11月份的财政部PPP中心约稿谈如何控制地方债务预算中,笔者再次强调“5.严格执行10%的地方财政可承受力评价,并即刻开展各县市的PPP项下支付责任大调查和信息公开行动,要求各县市上报PPP项下全部支付责任,并公示以接受社会资本监督和补充,以全面摸清各市县政府PPP支付家底,也可避免社会资本与不具备相应支付能力的地方政府签约PPP扩大地方债务风险。”

目前在财政部这次的信息公开管理办法中,要求在财评报告即时公开时公布每一年度全部PPP项目支付责任情况,在这样的要求下,如果公布的财评未包括该地方政府所签约的其他PPP项目,社会资本方和后面的金融机构就会着急的提出疑问希望完善,逐渐在各方的制约下,保障地方政府PPP支付责任的全面公开,这个方面能够被采纳落实,着实有益于契约政府的机制建设,也减少了社会资本方的项目风险。

三、有关争议解决的机制建设“投诉制度的建立”---由项目公司负责提出的重大纠纷的公开

一年前笔者的文章北排低价竞争事件中曾提到:“外贸部(后期的商务部)的国际招标流程,是受世亚行项目采购基本原则深入影响而建立的。其中有很多亮点值得财政部和发改委在PPP管理中学习。除了前面所述的公开制度的完备,还包括项目投诉的积极接纳和处理方式。

编辑:赵凡

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