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2017水业战略论坛: PPP万余大数据揭秘PFI影响下水务市场大变局

时间: 2017-04-13 14:36

来源: 中国水网

作者: 薛涛


上图就是我根据各类项目的特征和核心逻辑所进行的重新分类,详细解释需要一个小时,详细的大家可以参见去年年底财政部向我约的稿件(点击→薛涛:环保PPP年度盘点,分类后的顶层思考与产业变局)。总体来看,PPP项目分析中首先应该排除掉一般的轻资产的项目,也就是图上所示的d类的项目。比如说垃圾清扫、环境监测、河道保洁,把这些不涉及基础设施,不需要大量的融资投资的项目,其实是以前PPP之前就存在的政府购买服务,可以先排除在外。而目前财政部、发改委发布各种条文来推动和约束狭义的PPP项目主要是a、b、c这三类。

a类项目非常容易理解,就是供水以及燃气等项目。我认为它们是最纯粹的特许经营,或者称之为狭义的特许经营,是在政府高度监管下直接向非政府类用户收费的政府监管型特许经营。这类项目的社会资本直接面对用户,包括居民进行收费,同时具有几个特点:第一、这类项目有真正的垄断权。比如特许经营企业做供水项目,政府一般都会明确授予一个区域性的独家垄断权,其他企业不能参与。第二、这类项目的价格调整是听证会决定的,由民众参与。第三、政府在上监管,社会资本直接面向用户服务,是一个正三角形的三元关系。

b类项目和a类项目一起,在2004年住建部启动特许经营改革后成功推广,并都被成为特许经营项目。但两者内涵有本质区别,这个区别曾一直被忽视,这也是我当年曾呼吁将环保踢出特许经营的原因。(点击:薛涛:DUANG! 为了纯洁队伍,该把环保踢出特许经营范围了!)b类项目我们定义为政府购买服务型特许经营,常见的包括污水、垃圾、餐厨等。这类项目与a类(狭义的特许经营)的共同特点是都可以以量计价,或者基于供水量、污水量,我们都以吨水价格计费,这是他的典型特点。但是,b类项目由政府直接付费给社会资本(无论政府是否另有收费来源,实际上都是财政兜底),BOT是这类项目常常采用的方式,包含着对最低保底供应量照付不议的承诺,以及清晰的项目边界,带来了这类项目很稳定的收益预期。

b 类项目相对最稳定的收益预期还来自一个因素,我称之为“产权属性”。a、b类项目区别于c类项目的核心特点是他们都有很强的产权属性——简言之即为“关闭权”。也就是说,这两类项目如果地方政府出现恶意违约,社会资本理论上可以关停所运营项目的基础设施,即污水处理厂,供水厂,也可以关闭垃圾焚烧厂,这样的案例我们曾经有过报道。由于这些基础设施影响城市运转,使得社会资本参与项目相对安全。我和云南水务投资股份有限公司执行董事、总经理于龍曾经一起在中金证券的策略会上发言,他在谈到这个问题时候也说到:“我在水环境项目当中特别强调适度配比运营性资产。”这个就是分类表里切割所用的运营属性。a类、b类项目都具有可运营性,而a类项目更具有直接经营型,可以用经营属性将a、b类项目进行区分。

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于龍(左一)和薛涛在中金策略会

除a、b类项目之外,伴随着水十条、黑臭水体治理和PPP革命而产生的大量项目是c类PFI项目。c类项目即不具备经营性和“可关闭性”,因而他不具有“安全性”。也就是说,黑臭水体以及海绵城市项目,支付信用必须依赖政府承诺和协议,社会资本方无法关闭“黑臭水体”,也无法关闭一个“海绵城市”,以此类推也不能关闭其他类似的c类项目,这类项目社会资本会要求其PPP程序特别严谨,不入库的社会资本就不敢参与。这类项目是PPP2.0时代最显著的特征,而这类项目的其他属性又引申出了更复杂的问题。

此前提到过,c类项目跟a、b类项目的最大区别是无法以量计价,难以在项目边界以量及其对应的质为基础简单进行绩效考核。鉴于此,对于c类项目,财政部从西方引进了“可用性付费”,本质上是工程竣工以后,达到工程的可用性为要求,在十到十五年之内支付社会资本费用,所以c类项目长得就会有点象拉长的BT项目。

PPP2.0时代,c类项目的大量产生,带来了建筑类央企(并非所有的国企和央企)的“野蛮”(非贬义)进入,对整个环保行业产生巨大的冲击。建筑类央企及园林上市公司在其中参与得非常活跃,拿到大量订单,也与这类项目的还款模式所建立的商业模式有直接相关性,后面会有数据证明。

五、abcd分类对应水项目的分类

在了解a、b、c分类后,将其与之前四类泛环保PPP项目类型中的水领域项目进行对应,这个需要对水项目作进一步的细分:一级菜单如前所述;二级菜单,包括供水、污水,供排水,以及水环境所包含的四大类项目,值得注意的是,同为c类项目之间的不同细分类型项目的性质仍存在一些细微的差别。第一个核心的问题就是绩效,是不是对十到十五年水质的改善、维护和保持有严格约束?这也给企业参与带来技术方面的难度和压力。能否形成类似于污水处理厂等b类项目清晰可见的运营绩效考核模式,也是对参与企业在未来的竞争格局中能力要求的差别所在。如果没有长期运营绩效约束,以施工擅长的公司进入压力就更小,在传统格局打破中更容易获得“平等”的竞争地位。如果有较强的复杂性,有硬性的十到十五年持续的环境改善的要求,传统的水务运营公司更容易找到他的位置。

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为了能够分析出上述的差别,在此又把水环境的项目分成两种,第一种绩效压力比较大的,包括农村污水、黑臭水体和海绵城市。与之对应第二种是绩效压力相对小的,例如景观,比如做一个引水渠边的绿化,修建一个简单的公园或广场,这些都被包装成环保项目,实际上这类项目对于企业技术能力的要求是不一样的。对于环保技术能力要求越低,BT时代活跃的建筑类公司越能找到自己的位置。表格的最右侧可以看到与之对应的PPP项目a、b、c分类,有时会存在两种PPP类型。

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编辑:赵凡

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