中国北方地区城市供水行业关键问题研究

Abstract：Investments and enterprise management were investigated and analyzed for the water supply sector in 14 provinces in northern China during the past 8 years. The investment demands in coming 6 years were predicted for capacity increase and facilities upgradation in water supply. And a benchmarking system was established to analyze the performance of water supply enterprises. On the basis of above, the key issues existing in northern water industry were identified.

Keywords: Water supply; Investment analysis; investment prediction; enterprise performance appraisal

前言
　　“中国北方地区城市供水行业关键问题研究”为建设部和世行联合项目“中国北方地区城市水业关键问题研究”的一个子项，研究内容包括：供水行业投资量化分析与预测、供水企业绩效评价系统研究及关键问题识别。该项目对于进一步深化供水全行业改革，提高企业运营效益，拓宽城市供水投融资渠道具有重要意义。

1 供水行业投资量化分析与预测
1.1 研究对象及内容
　　投资量化分析及预测研究的主要对象为中国北方地区14省/直辖市和按人口数量划分的四类城市，研究内容主要分为历史投资分析和未来投资预测两部分，历史投资分析主要研究了1996年~2003年间各地区及各类城市供水量、供水能力、管网长度等指标的变化情况及供水投资概况。投资预测主要是在预测2005年~2010年新增用水量、新增供水能力的基础上对供水投资做出预测。
1.2 数据来源
　　投资预测涉及数据的来源主要有三方面，一是国家或省市的统计年鉴，如《中国城市统计年鉴》和《中国城市建设统计年报》，有关各城市的人口、GDP、用水量、供水能力、管网长度等数据都参考了这两个资料；二是行业统计年鉴，主要有《城市供水统计年鉴》，其中参考的数据有供水企业运营信息，如：供水售水、供水服务、生产经营管理、财务经济、水价等；三是政府、行业网站，如建设部、统计局、中国水星及中国水网等政府和专业网站。
1.3 历史投资分析
　　过去8年间，北方各地供水投资总额为579亿元，其中约有50%用在特大城市的供水建设上，大型、中型和小型城市各占17%左右。从地区分布来看，山东省的投资额最多，达到了89.7亿元，天津市最少，只有17.8亿元。通过对历年城市固定资产投资的分析发现，地方财政拨款、国内贷款和自筹资金是供水投资的主要来源，这三部分所占的比例达到总投资额的80%以上。随着中国供水行业市场化改制的进一步深入，可以预计，外资及民间投资的力度将会不断加大。
　　投资去向根据供水设施建设规模和投资单价估算，将去向划分为原水、水厂、管网三部分：1996～2003年间总供水投资576亿元，其中水源投资114.5亿元，占总投资的20%，水厂投资166.5亿元，占29%，管网投资295亿元，占51%。
1.4 投资预测
1.4.1 预测方法及技术路线
　　投资预测技术路线参见图1。

图1 投资预测技术路线

(1) 用水量预测
　　采用两种方法预测用水量，方法一通过单纯的回归分析进行预测，回归变量为用水人口和年份，2010年用水量预测值为228亿m3；方法二是将用水分为综合生活用水和工业用水，前者用用水人口进行预测，后者用万元产值用水量方法和弹性系数法预测，在不同的情景分析下，2010年的用水量为212.4~234.4亿m3，方法二与方法一的预测值相差-6.8%~2.6%，说明两种方法的预测结果基本一致，预测结果是可用的。
(2) 新增供水能力预测
　　综合考虑未来用水量变化、现有供水设施闲置、限采地下水政策等因素，对未来供水能力进行预测。设定了低中高三种情景（方案），基准方案（即中方案）下，预期2010年北方地区地下水开采将在2003的基础上压缩37.4亿m³，相应地有超过50%的城市（192个）需要新增供水能力共计1100万m3/日，其中特大城市所占比例最大，为40%，大、中、小型城市分别各占17%，17%和25%。
(3) 新增供水设施及投资预测
　　投资计算结果表明，如果不考虑水源工程中的引水和输水工程部分，在基准方案下，至2010年供水行业总投资为611亿元，高方案和低方案分别为698亿元和525亿元。未来的投资主要集中在管网方面，基准方案下，管网投资最大，达到447.4亿，其中新增管网328.6亿，更新改造118.8亿（每年更新率按2003年管长的2.0%计算），高于历史(指1996-2003，下同)投资。水厂投资为147亿，低于历史投资。

2 供水企业绩效评价系统研究
　　本部分旨在世行已经开发的供排水行业绩效平台——启动工具（a Start-up Kit）基础上建立一套适合中国国情并与国际接轨的供水绩效评价系统。通过这套系统对不同的供水企业进行比较和评价，对于提高企业效率将起到重要作用。
2.1 数据来源
　　研究中数据来源主要来自于十一个调研城市的供水企业，另外参照了《中国城市建设统计年报》、《中国城市统计年鉴》、《城市供水统计年鉴》和相关政府网站中的少量数据，如城市人口、城市非农业人口、城市总户数、人均GDP等。
2.2 技术路线
　　供水企业绩效平台技术路线分为四步：步骤一：确定研究内容及调研城市。步骤二：初步确定绩效指标，并以深圳为案例验证指标的合理性和可获得性。步骤三：城市调研，获取绩效指标数据。步骤四：建立供水企业绩效模型，分析计算结果。
2.3 绩效系统指标
　　指标的筛选是建立绩效系统的最重要步骤。指标筛选主要有两个方面的依据：一是世界银行绩效系统的指标体系，这将是我们选取指标的最主要参考；二是由于指标体系必须考虑数据的可获得性，因此必须在很大程度上参考国内专家意见。基于世界银行绩效系统现有指标体系，充分考虑中国国情，建立单项指标和复合指标，并对这些指标赋予明确的定义。详见表1及表2。
2.4 绩效评价系统的建立
　　供水企业绩效评价系统的建立是在国际专家的建议和指导下，参照世界银行启动基准工具箱进行。供水企业绩效评价系统包括Excel绩效数据表及Word绩效指标定义两部分。Excel绩效数据表含PI questionnaire（单项指标调研表）、Data sheet（单项指标数据表）、Indicators（复合指标数据表）、Data report（复合及单项指标数据报告）、Data base（单项指标数据库）、Validation（数据校核表）、Confidence grades（可信度分级表）7个部分。Word绩效指标定义含单项指标定义和复合指标定义两部分。
2.5 供水企业绩效分析
　　从2000年～2003年十个北方调研城市水司的绩效数据反映：
●　运行效率：
◇　产销差率平均为22.54%，漏失严重。
◇　平均设施利用率为66.58%（<70%），普遍存在能力严重过剩的现象。

●　 服务质量：
◇　平均供水普及率为85.17%，相对较低。
◇　每用户的服务人口数平均为25.77人，抄表到户率较低。
◇　管网性能普遍较差，爆管数平均为1.92次/公里/年（>1）。
◇　在目前水司普遍投诉系统不完善的前提下，用户投诉率这一指标不具备横向可比性。

●　 运营成本和收入：
◇　单位运营成本（供水）平均为0.91元/立方米，单位运营成本（售水）平均为1.18元/立方米。
◇　平均单位运营收入按售水量计算为1.39元/吨；居民用水收入占比、工商业用水收入占比、其它用水收入占比分别为52.09%、32.09%、11.85%；年供水收入占国民收入的百分比为0.93%。
◇　十个北方城市收入成本比平均为1.24（<1.3），收入回收率平均为90.70%（<95%），收入回收期平均为43天（<90天），整体看来经营状况较好。

表1 供水绩效评价系统单项指标定义表

序号

数据项名称

序号

数据项名称

服务地区

供水服务 (2)

30

供水服务区总人口

58

抄表售水量

30a

城市人口

59

售水量

30b

城市非农业人口

59a

对居民用户的售水总量

30c

城市总户数

59a1

通过直接供给对居民用户售水总量

34

供水城镇数量

59a2

通过公共供水点对居民用户售水总量

员工

59b

对工业和商业用户的售水总量

36a

年终供水员工总数

59c

对行政事业和其它用户的售水总量

36c

年终管理人员数量

59d

批发售水总量

36d

年终大学学历员工数量

供水服务 (3)

36e

本年度接受培训的员工数量

60

年度爆管次数

供水服务 (1)

61

每天持续供水时间

40

服务人口

61a

间歇供水用户数

40a

服务人口– 直接供应和公共水龙头

62

原水类型

40b

服务人口–公共供水点

62a

本年度原水最高浊度

41

用水用户数量

62b

本年度原水最低浊度

41a

家庭用水用户

63

立法监管机构规定的管网水余氯应检测的次数

41b

工业用水用户

64

管网水余氯实际检测次数

41c

其它用户

65

管网水余氯合格次数

53

带水表的用水用户数量

财务信息（1）

54a

配水管网总长度

90c

供水运营收入

54b

DN75以上的配水管网长度

90e

居民用水收入（供水）

54c

配水管网平均管径

90f

工业和商业用水收入（供水）

54d

本年度配水管网更新长度

90g

公共机构和其他用水收入（供水）

54e

本年度水表更换数量

90h

批发售水收入（供水）

55

供水量

财务信息（2）

55a

其中地下水供水量

91

总现金收入（供水）

55c

水处理厂个数

94a

总运营成本（供水）

55d

设计处理能力

96

人工成本

55e

实际处理能力

97

电能成本

55h

最高日供水量

99

服务外包成本

财务信息（3）

112a

总固定资产

114

债务偿还费用

120

年末应收账款

表2 供水绩效评价系统复合指标定义表

指标

类型

指标

类型

1.1 供水普及率

供水普及率

15.1 每天持续供水时间

服务质量

1.2 供水普及率——家庭用户

15.2 间歇供水用户百分率

3. 单位供水量

供水生产及消耗

15.3 管网水余氯检测率

15.4 管网水余氯检测合格率

4. 单位用水量

18.2 平均运营收入

收入和水费回收

18.6 居民用水收入占比

4.3 居民生活用水占比

18.7 工商业用水收入占比

4.4 工业/商业用水占比

18.8 公共机构和其它用水收入占比

4.7 每人每天生活用水量

19.1 年供水收入占国民收入的百分比

6. 产销差率

产销差

19.2 每月消耗6立方米水的家庭每年应交的水费

19.3a 单位售水综合运营收入

19.3b 居民用户综合售水单价

7. 抄表到户率

水表计量

19.3c 工商业用户综合售水单价

8. 抄表售水率

21.2 工商业－居民综合售水单价比

9. 爆管数

管网性能指标

22.1 新增居民用户初装费用

11. 单位运营成本

运营成本与人工成本

23.1 水费回收期

23.2 水费回收率

12.1 每千用户的户口数

23.3 居民用户水费回收率

12.3 每千服务人口的员工数

24.1 收入成本比率

财务绩效

13.1 人工成本占运营成本的比率

25.1 收费债务费用比率

13.2 电能成本占运营成本的比率

27.2 单位服务人口固定资产

资产管理

14.1 服务外包成本占运营成本的比率

27.4 管网更新率

27.5 水表更换率

27.6 供需比率

供水需求

◇　除安康水司收益债务费用比为负值外，其它水司（缺宿迁、汉沽数据）的收益债务费用比均大于100%，无偿债风险。
说明：上述运营成本均未含折旧成本。

●　资产管理：
◇　十个北方城市单位服务人口固定资产平均为331.42元/人。
◇　近几年城市管网更新的力度正在逐步加强，但是水表更换率则有待提高。总体看来，由于资金短缺，资产更新还是相对滞后。

3 关键问题识别
3.1 水资源问题
3.1.1 地下水过量开采
　　北方地区地下水开发利用程度非常高。2002年在省级行政区中，我国地下水源供水超过50%的6个省（直辖市）全部在北方地区。由于地下水资源的过度开发与不合理利用，不仅加剧了供需矛盾，而且引发了一系列环境地质问题，如形成降落漏斗区、地面沉降、地面塌陷、海水入侵等。
3.1.2 水源污染
　　从地表水源污染状况来看，藻类、有机物污染是北方地区面临的主要污染物。一些污染严重的地表水，已经不能作为饮用水源。例如，亳州的地表水涡河是淮河的支系，受污染十分严重，为劣Ⅴ类水体，已不能作为水源。
　　由于社会经济活动的迅速增加，造成地下水水源污染的事件也时有发生，目前运城、邯郸市的地下水由于受到污染，水体仅为Ⅲ类。
3.1.3 水资源供需矛盾突出
　　我国北方人口占全国总人口的2/5，但水资源占有量不足全国水资源总量的1/5，北方人均水资源拥有量仅为南方人均的1/3。在全国人均水量不足1000m3的10个省区中，北方即占了8个，而且主要集中在华北。
　　从调研的情况来看，特大型城市水资源供需矛盾十分突出。天津市、哈尔滨等都是淡水资源缺乏的城市。
3.2 供水设施
3.2.1 水厂生产能力过剩
　　在10个城市中，邯郸、焦作、宿迁、运城、安康、汉沽7个城市的供需比都达到2.0以上，而天津市也达到了1.97。
3.2.2 管网中存在的主要问题
　　现有的管网资料很不完善，城市供水管网老化。
3.3 供水服务
3.3.1 供水普及率
　　从调研的情况来看，10个城市中有60%的城市供水普及率低于90%，有的城市供水普及率甚至在50%以下。其中中小型城市供水普及率普遍偏低，而大型和特大型城市，供水普及率基本都达到了97%以上。
3.3.2 供水量
　　相比2000年，哈尔滨、焦作、天津、亳州、邯郸、汉沽6个城市2003年的供水量都有所下降，其中汉沽的下降幅度最大，达到了35%。运城、宿迁、潍坊的供水量有所升高，其中运城达到了39%。
3.3.3 供水时间
　　在持续供水时间方面，除亳州、运城外，其余城市均为每天24小时连续供水。亳州水司的持续供水时间为每天18.5小时，运城水司为12小时。
3.4 财务状况
3.4.1 售水成本
　　在调研城市中，将2003年与2000年各城市的售水成本比较来看，只有安康和运城市的单位售水成本有所下降，其余城市均有不同幅度的升高（缺少宿迁的数据）。单位售水成本增长最快的为亳州，2003年比2000年翻了一倍，其次是天津和焦作，增长幅度都在50%以上。
3.4.2 成本结构
　　在成本结构中，安康、汉沽水司的人工成本占到了40%以上，这是很不合理的，其次是焦作市，人工成本超过了30%。
　　10个调研城市中，70%的城市人工成本与电费成本的总和超过了50%，主要原因是这些城市原水费低，例如宿迁市的原水费只有3分钱／立方米。
3.5 供水投资
　　从投资来源上看，城市的规模越大，筹集资金的渠道就越多。从投资去向看，10个调研城市投资额的大小依次是：管网的投资占60.3％，水厂的投资占32.7％，取水工程投资占6.98％，而投资服务管理系统投资仅占0.02％。
3.6 供水管理
3.6.1企业员工
　　供水企业中管理人员比例偏高，而工程技术人员、各类专业人才数量偏少，是供水企业存在的一个重要问题。一些城市的管理人员所占比例超过了30%，这是很不合理的。
　　不同城市的供水企业员工总体素质差别较大。从拥有本科学历的员工所占比例来看，亳州只有2.5%，即平均每40个员工中才有一个本科学历人员。而焦作市达到37.6%，平均每3个员工中，就有一个人拥有本科学历。
3.6.2 供水产销差率高
　　在调研城市中，一些城市的供水产销差率呈逐年上升的趋势，天津市产销差率由2000年的12.3%上升到2003年的23.6%，而亳州市由2000年的29.8%上升到2003年的44.0%。
3.6.3 数据统计工作不完善
　　存在的主要问题是：供水企业尚缺乏较为详细的基础统计资料，很多关键的运行参数、水质状况等数据没有记录；缺少职业化的统计队伍和专业化的统计人才；行业内缺乏有效的数据共享与服务技术系统和服务机制。
3.6.4 自备井问题
　　调研的城市中，绝大多数城市供水形成了自来水与城市自备井共存的局面。目前，自备井供水主要以工商业用水为主，同时有少部分生活用水。但是，一些城市的自备井供水量要占城市总供水量的相当比例，有的甚至超过当地的自来水公司的供水量。自备井泛滥的主要原因是：1、地下水水资源费价格偏低；2、多龙管水的管理体制。

4 结论及建议
4.1 结论
◇　 北方地区的用水量已经保持在一个比较稳定的状态，今后的用水量将会呈现一种缓慢增长甚至可能是负增长的状况；
◇　 北方地区供水能力闲置问题比较严重，并且还有增加的趋势，这将会造成比较大的资源和资金的浪费，而关闭自备井与否是影响未来投资的额一个重要因素；
◇　 管网投资将会是未来投资的主要去向；
◇　 目前设计的这套供水企业绩效评价系统已经具备了中国初步应用的可能性，指标的选择基本合理，能够全面反映供水企业的关键绩效。但是仍然存在部分指标有待修改及完善。
◇　 绩效分析的结果显示：企业运行效率偏低（产销差率高、设施利用率低、水费回收率低）；服务质量不高；存在负债运营状况。
◇　 关键问题：水源污染问题严重；地下水过度开采；供水水质不能满足即将颁布实施的新水质标准（出厂水浊度>1.0NTU）；水价偏低。
4.2 建议
◇　 科学预测需水量，避免供水规划脱离实际。
◇　 建议未来应加强自备井的管理，并适当关闭部分自备井。
◇　 建议今后应加大管网更新改造力度，改善用户端的出水水质。
◇　 理顺政府与企业的关系。首先要进一步转换政府职能，落实政企分开；其次要改善和完善决策机制；
◇　 还要建立有效的外部监管体系。
◇　 供水企业应提升企业管理水平，努力提高企业运行效率、服务质量，降低成本，提高水费回收率；完善企业统计管理制度，建立健全统计指标，保证统计数据的真实性。
◇　 加强水资源管理，规范水资源征收，严格控制并逐步减少自备井额数量。