BOT投融资模式在我国环保项目建设中的运用与改进

　　随着科学发展观、发展循环经济、绿色GDP等理念的推行，环境保护工作日益得到各级政府和民众的重视，保护环境、实现可持续发展正成为社会各界的共同目标。但是，由于长期以来存在着盲目追求经济增长的倾向，我国在环保方面“欠账”很多，据国际组织和中国学者的估算，我国每年因环境污染造成的损失已达到GDP的3％甚至更高。可见，环境问题已经成为我国二十一世纪面临的最严重的挑战。
1 BOT融资方式在环保事业中的作用
　　BOT是政府特许经营权制度与项目融资制度相结合的产物，其显著特征是“权钱交易”，即政府向承包商出让某个环保项目的经营特许权，承包商以项目融资的方式筹资建设，并在事先议定的定价框架内收费以获取投资利润。从BOT的起源来看，这种特殊的投融资方式是政府投融资、使用人集体分摊费用征集资金筹建和私人经营性投资三种方式发展的结果。由于其具有较高的抗风险能力并妥善协调了政府、投资人、社会公众三者之间的利益关系，因此，这种特殊的制度在基础设施建设领域得到了广泛的运用。在环保领域，引入BOT模式至少有以下几个方面的突出作用：
　　(1)通过引入民间资本加快污染治理的步伐。要有效治理污染、扭转环境恶化的趋势，就需要花费大量资金。但受财力所限，无论是中央政府还是地方政府，都不可能为之提供充分的资金支持。在BOT模式中，政府对项目不再是一次性巨额投入，而是通过出让特许经营权，将治理污染的费用分期支付给投资者，从而减轻了财政压力。
　　(2)引进私人资本和竞争机制，有利于克服国有企事业单位经营体制的弊端，提高环保设施的运行效率，加快环保领域的技术更新。
　　(3)有利于拓展民间资本的运用渠道，使散布在民间的资金能集中运用于环保事业。由于环保项目所具有的外部性、社会性和自然垄断性(这种自然垄断是由环保行业自身所具有的规模经济性和过高的沉淀资本造成的)，完全依靠市场机制是无法解决环境污染问题的。环保设施建设涉及三个主体：政府、投资者和社会公众，这三者的利益取向是不同的，政府希望在可承受财力支出的基础上发展环保事业；投资者希望获得满意的投资回报；社会公众希望在尽可能低的付费前提下享受环保项目带来的福利。因此，对企业来说是合理的价格水平，对消费者来说就可能是过高的、不可接受的价格。然而通过BOT的制度安排，可使三方利益出现“共赢”，即具有重大社会效益的环保项目能够尽快建成运行、投资者能够得到合理投资回报、消费者能够愿意使用环保产品。
　　1985年，深圳以中外合作方式第一次在公用事业领域引进了BOT方式建设沙角电厂B厂项目。在上世纪80年代后期至90年代中期，BOT方式主要用于建设高速公路、水厂、电厂等设施。1998年以后，以外商为主体的第一波BOT热潮归于沉寂。“十五”期间，随着经济再度进入高速增长时期，出现了城市开发热潮，环境问题也更加突出。很多地方政府发现，由于资金缺口很大，仅依靠财政投入已无法实现“十五”计划提出的城市污水和垃圾处理目标。因此，在2002年前后，各地开始在环保领域引进BOT模式。据笔者不完全统计，目前在全国236个地级以上城市中，运用BOT模式进行环保项目建设的已达70个以上，还有一些地级以上城市正在准备引入该模式。在一些省份，采用BOT方式建设的污水处理项目已占70％以上。近1～2年来，BOT的推行呈现出明显的加速趋势，一些县级市和县城也开始进行这方面的尝试，部分省市已将推广BOT项目运作方式列入了政府的工作目标。
2 我国环保领域推行BOT模式的特点及存在的问题
2.1 主要特点
　　(1)民营资本取代外资成为BOT项目的主力军。1998年以后，由于种种原因，外资机构已不再进入基础设施投资领域，一些已进入的外资也在逐步退出。而民营企业则看好环保项目的巨大市场，抓住建国以来发展民营经济的最好时机纷纷涌入，填补了外资退出的空白。
　　(2)从实施情况看，现有BOT项目主要集中在城市工业废水、生活污水、污泥和垃圾处理方面。这类项目具有一定的专业技术门槛，但技术含量和对资本的要求又不是很高，因而比较适应我国民营企业的发展水平。而且受能力限制，技术含量高和综合开发利用的项目还不多见。
　　(3)项目运作的方式日趋规范化。
2.2 存在的问题
　　近年来各地开始采用较为规范的招投标方式，在信息的透明度、项目决策的科学性和公平性方面有了明显的进步。尽管如此，在环保领域推行BOT模式的过程中还存在以下一些突出问题：
　　(1)缺乏法律法规的规范。BOT投融资方式具有投资数额大、投资周期长、在项目运行周期内不确定因素多的特点，因此需要有明确的法律法规进行规范。目前我国尚未专门对BOT进行立法，现有法规主要是为规范吸收外商投资而出台的，且多以部门“内部文件”、“通知”的形式存在，透明度低，权威性差，不同部门文件之间缺乏协调性甚至出现冲突。在执行上，各地普遍缺乏实施细则，导致了同样项目在价格测算和评标办法等方面出现较大差异，影响了政策的连续性。
　　(2)缺乏有效的管理体制。BOT项目的核心是政府将专营权授予中标的投资者，而由谁来代表政府行使授权和管理各地差异很大。例如同为污水处理项目，有的由城建局作为政府代表，有的由工程指挥部这类临时机构作为代表。由于缺乏规范，不仅难以保证效率，而且可能会对项目的实施和建成后的运行带来潜在风险。
　　(3)缺乏标准体系导致难以科学合理定价。在BOT投融资模式中，定价是核心问题。定价过低将损害投资者的利益，不仅不利于吸引民间资本，还可能最终将投资者的损失转嫁给消费者；定价过高则意味着政府风险和守信成本的提高。上世纪90年代，一些BOT项目与外商投资者出现的纠纷，大多都是由于定价过高导致政府无法履约而造成的。
　　(4)缺乏配套设施。以污水处理为例，有的地区污水处理厂的实际运行能力仅为设计能力的70％；北京很多新建小区都建有中水站，但相当一部分尚处于闲置状态。这些都是由于缺乏管网配套设施造成的。这种状况如果持续下去，也会对BOT模式产生不利影响。
　　(5)在某些地区已经出现了恶意降价竞争的现象。
3 有关建议
3.1 加快法制建设，尽早对BOT环保项目进行规范
　　为形成合理的风险分配机制，建设健康的法律环境，有关部门应尽早对BOT模式的实施进行规范，地方政府也应尽早出台实施细则。有关法律法规尤其应在以下几方面对BOT投融资模式加以规范：
　　(1)统一内外资管理办法，法律法规应适用于国内外所有企业；
　　(2)明确BOT方式的准入领域，取消不合理的准入条件；
　　(3)明确特许经营权的含义和授予主体、授予形式以及授予对象的资格和特许经营权协议的主要内容；
　　(4)明确BOT项目实施的具体程序和管理办法，包括定价程序、招投标程序、审批程序、外部监督等等；
　　(5)规定特许经营权协议有关各方的权利和义务，以及项目风险的分担机制。
　　此外，有关部门还应制订相关的配套制度，包括符合国际惯例的项目评估测算制度、项目公示制度、特许权合同范本、BOT项目移交管理办法等等，用以规范BOT项目的谈判、合同文本的主要内容和表达方式、合同的审核、项目移交程序和意外情况的处理办法等等。
3.2 各级政府应加强信用观念，克服短期行为，将价格和购买量建立在风险分担、公平合理的基础之上
　　环保项目吸引民间投资的基本方式是特许权经营，而特许权经营又是建立在“一揽子”合同之上的。如果政府缺乏信用观念，仅以短期利益最大化为推进BOT方式的目标，那么这一方式将很难维持。在我国运用BOT方式的过程中，已经出现了太多的失败案例。近年来一些外资跨国公司退出中国市场，就是因为政府的失信。政府的失信通常表现为：开始，为了吸引外资，与外商签订无风险、高固定回报率的特许权经营合同(如山东华中电力回报率为16.94%,上海延安东路隧道项目和上海大场水厂项目为15%,沈阳第九水厂近20%)；然而，项目投产运行几年后发现当初签订的合同对自己过于不利(如沈阳自来水公司给第九水厂支付的水价是2.5元/吨，而市场平均价格为1.4元/吨。到2000年自来水公司因此亏损2亿多元)，要求重新签订合同；2002年国务院办公厅43号文《关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》下发后，一些地方政府不管合作方是否同意，单方毁约，造成很坏的国际影响。对外资尚且如此，对民间资本就更有可能出现类似的情况。所以,要在环保领域大面积推广BOT模式，首先就要求各地政府要有诚信和严格遵守合约的意识，这是投资软环境中最重要的条件。
　　为了严格守信，各级政府必须将特许权合同建立在科学合理的测算价格和购买力的基础之上，应在充分考虑财政负担能力的前提下制订环保项目社会化融资的总体规划。同时，要注意克服短期行为，避免为降低前期费用而使后期费用增大的现象。目前比较可能出问题的是TOT项目，即转让－经营－移交项目。在谈判过程中，一些地方政府为了转让现有基础设施获取高价而对投资方承诺过高的经营费用，造成给后届政府带来沉重的负担。
3.3 加快标准体系建设，改进项目定价机制
　　经验教训表明，科学的市场预测、适度的投资回报率和合理分担风险的架构是保证BOT项目成功的重要因素。因此，就必须建立完整的标准体系和科学合理的价格测算方法。对于国家管理部门来说，应尽快修订、更新现有专业标准体系，增补有关内容。对于城市政府来说，一是要改进组织工作和规范定价程序，二是要统一价格计算的标准和口径，例如要统一规定价格计算是采用内部收益率法还是投资净利润率法，明确价格构成中的全部计算指标，三是要增加定价过程的透明度。
3.4 规范竞争，提高投资者素质
　　为避免低素质投资者进入环保市场扰乱竞争秩序，建议行业主管部门提高对BOT项目建设参与者的资质要求，建立环保项目建设的等级管理制度，并进行分类管理。
3.5 提高规划水平，完善配套设施建设
　　BOT模式尽管是增加投资主体，拓展融资渠道的有效途径，但并不是所有环保项目都适宜采用这一模式。对于一些难以定价和计算投资回报率的项目，还是应当由政府投资和建设。在发达国家，中水、污水的管网建设通常都是由政府承担，而我国目前在配套设施方面的规划工作还很薄弱，配套设施往往跟不上实际需要。因此，今后应注意加强规划、城建、计划、财政等有关部门之间的沟通和协调，加快配套设施的建设。