浅论我国城市污水处理厂建设资金筹集问题

文一波
北京桑德环保产业集团

　　1. 引言

　　随着我国社会经济和城市化的发展，城市污水的排放量也逐年增大，由于受到污水处理能力的限制，只有很少一部分污水得到了有效的处理，大部分城市污水未经任何处理便直接排入自然水体，对环境造成了较为严重的危害。
　　据统计，截止到1996年底，我国有城市666个，城市污水年排放总量352.8亿立方米，全社会污水集中处理量83.3亿立方米，污水处理率约23.6％。城市市政系统年收纳污水209亿立方米，建有城市污水处理厂153座，各种形式城市污水处理设施的污水处理量23.8m³/a，处理率11.4％，但能达到二级处理排放标准的城市污水处理能力仅537.9m³/d，处理率不到5.5％。
　　同时，我国城市污水排放量还在以每年24亿立方米的增量在增加，而每年新增的污水处理能力仅3亿多立方米，污水处理能力上的缺口在不断增大！
　　因此，增建和扩建城市污水处理厂便成为当务之急。

　　2. 目前污水处理厂的投资及运营情况

　　目前，国家对城市污水处理越来越重视，甚至将城市污水厂的建设作为带动经济增长的重要手段。根据国家“九五”计划和建设部城市污水处理规划要求，到2000年，城市污水集中处理率应为25％，2010年，处理率应达40％。由此预测从目前到2010年，我国的城市污水处理厂将以超常规的建设速度发展，预计将增加污水处理能力5000～6000万m3/d，需新建城市集中污水处理厂1000余座。
　　但是，众所周知，投资建设一座城市污水厂的费用是非常庞大的，建成后的运行费用又是一笔高昂的付出。
　　 根据已建、在建污水厂的实际情况，吨水造价一般在1500～2000元之间，运行费在0.8～1.4元/吨之间，即建成一座日处理50万吨污水的城市污水厂，一次性投资费用约在7.5亿至10亿元，年运行费需数千万元甚至达亿元。以如此庞大的投资和运行费用在全国各城市投建城市污水厂，对于经济尚不发达的我国来言是不堪重负的。
　　迫于当前水污染控制的急需及资金严重短缺的压力，我国现有城市污水厂建设普遍采用国外贷款，而获得国外政府贷款的条件往往是要引进贷款国成套设备作为污水处理厂的配套设备。进口设备价格一般是国产设备的4～6倍，于是更进一步加剧了城市污水厂建造成本。
　　同时，大量地依靠进口和国外贷款引进城市污水厂的机械设备、仪器等，并且是多次的重复引进，造成我国城市污水处理的机械、仪器设备市场长期为国外产品所占领，严重阻滞了国内设备制造业的发展，使国家大量外汇流失，同时还要背上沉重的外债。
　　如果我国每年用200亿元外国贷款进行城市污水厂的建设，每个项目的还贷期为10年，数年后，每年偿还本息将超过300亿元，仅运行费的本息就将占我国GDP的1％以上。因此，以目前这样的建设方式来投建污水处理厂，三年以后，污水处理厂将成为政府的沉重包袱，并且，其中还将有约30％的污水处理厂因缺乏运转资金而停运，导致大批设备、设施闲置，而污水却得不到处理。
　　从上述分析中可以看出，增建城市污水厂的确刻不容缓，但主要利用外资来投建污水处理厂从长远看是十分不利的，将会带来诸多消极影响，而且，以此方式要达到国家已确定的目标，从国力上也是不可行的。我们必须主要依靠自已来筹集资金，建设、运营城市污水处理厂。

　　3. 精减投资规模 多种形式筹资

　　针对我国目前的情况，我们该以何种方式来建设和运营城市污水厂呢？
　　答案无外乎两点：其一，在保证污水处理规模和质量的前提下，降低投资成本，压缩目前较为巨大的建设和运营费用，做到“少花钱，多办事”，即“节流”；其二是积极探索和采用更为灵活的资金筹集方式和运营方式，使资金来源多元化，运营方式多样化，联合多方力量来推动城市污水处理厂的建设运行，即“开源”。
　　首先来谈谈降低城市污水厂的投资和运行成本，可从以下几个方面加以考虑：
　　3.1 改变工艺
　　决定投资成本很重要的一个因素是工艺的选择。目前我国城市污水处理厂普遍采用的工艺为普通活性污泥法、氧化沟法、SBR（间歇式活性污泥）法、A－B法等，与美国、德国等发达国家所采用的技术与工艺几乎在同一水平上，投资费用十分高昂，这与我们国家当前的经济实力是不相称的，因为发达国家的人均国民产值是我们的数倍甚至数十倍以上。我们应该开发推广的是与我国现阶段国情相适应的、经济实用的技术，这类技术应具有以下特点：
　　吨水投资低，吨水造价应该控制在600～1000元之间。
　　运行费用低，吨水运行费应该控制在0.4元以下。
　　运行管理要求低，不要求有大量专业人员操作管理，操作管理人员数量为现有污水厂人员的三分之一左右。
　　此类技术是否存在呢？答案是肯定的，但需进一步完善，以下几种方法可供借鉴：物理化学方法、高负荷生物化学方法、厌氧及兼氧处理技术等。
　　3.2 降低出水标准
　　我国城市经济能力尚不强，对于城市污水处理后的出水要求应根据我国国情，制定相应适当的标准，不必一律向发达国家看齐。发达国家的城市污水厂出水标准也是随经济能力逐步提高的，象污水处理事业发达的美国在七十年代主要采用膜法，70％的污水处理厂采用高负荷生物滤池，其原因主要是它的造价低、运行稳定、能耗小。后来随着经济实力的增强，出水标准提高，生物滤池不能满足要求，才逐渐采用活性污泥法等。因此我们应在适当的标准的基础上，开发适合我国国情的技术和设备。
　　3.3 减少双边外资利用，提高设备国产化率
　　采取措施，改变依靠国外政府贷款大量、重复引进设备的被动局面，如：
　　在建设城市污水处理厂时，应鼓励优先选用国内能提供并可满足要求的国产设备，对那些可使用国产设备而不用的单位要采取有效措施予以制止。把设备国产化的实施比例作为项目审查的内容之一，达不到要求的不予批准。
　　减少双边外资的利用，在引进外资时，尽可能使用世界银行、亚洲开发银行贷款，以使我国设备制造企业参加国际竞标，提高适应国际市场的竞争能力，降低工程建设费用。在利用外资时，鼓励引进技术，而不是单纯引进和购买国外设备。
　　消化已经引进的各项设备，引进技术与自主开发并重，污水处理工艺创新与专用设备开发相结合，加大力度进行高水平的技术设备开发，尽快形成高层次、高质量的产品群，满足迫在眉睫的市场需求。
　　实现城市污水处理成套设备的国产化，全面推行国际通用的，以设计为龙头的工程成套设备总承包制，扶持一批有较强技术设计力量、集城市污水处理施工、设备成套、安装、技术服务等为一体的工程设备总承包公司，参与市场竞争。
　　这样，一方面可以降低投资成本，另一方面，也有利于我国环保设备制造业的发展并推动我国的民族环保产业的振兴。
　　3.4 采取技术与工程总承包方式
　　目前我国城市污水厂建设大多采取技术、设计与施工建设分开的方式，设计单位对工程投资不承担责任，而且设计单位按工程造价取费，十分不利于工程投资的控制。虽然很多业主单位经常干预设计方案的制定，但目前的方式很不科学。作为业主单位，尽管有良好的出发点，力求选择经济技术最优的方案，毕竟业主单位绝大多数以前没有建设污水厂的经验，众多业主单位及有关领导不厌其烦地与各方进行交流与考察，其中包括大量的国外考察，由于业主单位人员的专业基础和经验原因，往往并不能实现其良好的愿望。有鉴于此，我国应该制定城市污水厂统一的工艺选择与工程承包模式。城市污水的设计与建设均由专业单位实施。业主单位只要提出其相应的条件及要求，包括投资、费用和污水处理厂整体、水平，然后由具有专业水平的企业实体参与投标，由中标单位承担连技术、施工及设备在内的一切责任。业主只需按有关施工建设标准进行监理（最好请专业监理单位监理）即可。这样业主与承包单位责、权、 利分明。通过这种模式，我国城市污水厂建设资金至少可以节约10%～20％。
　　3.5 减少项目建设中的中间环节
　　目前，很多工程及设备虽然采取了公开招标的方式，但由于各种原因，投标单位和中标单位经常是以贸易为主的企业，而非工程公司，这样不可避免多层转包和分包，提高工程造价，我们应该鼓励和推广直接面对工程公司的招标。通过公开招标方式，选择具有实力、能够保证工程质量的建设单位，使建设单位直接面向用户，确保工程建设资金用到实处。
　　3.6 加强市场规范，廉政反腐
　　在市政污水处理项目中普遍推行公开招标的方式，通过公平竞争发现和采用最为优化的方案。同时加强施工和运营过程中的监理和审计工作，杜绝浪费和贪污腐化等现象，做到财尽其用，降低工程成本，同时确保工程质量，防止出现“豆腐渣”工程。
　　通过以上途径，可以使目前较为巨大的投资规模得到一定程度的压缩，但是，城市污水厂的投资成本降低一定比例后，仍是一笔巨额资金，如何筹集资金建设和运营城市污水厂呢？
　　在计划经济年代，公共事业的投资均由国家财政拿钱，污水处理厂的运行费用也就当然由财政负担，这样的方式导致目前绝大多数的污水处理厂的现状是：由政府投入巨额资金或利用外国政府贷款建设，建成后的大部分污水处理厂为事业单位编制，运行经费由政府有关部门核定拨给，相当一部分污水处理厂运行费用严重不足。而在污水处理收费方面也存在一些问题，如：大多数城市对生活污水和部分工业废水的收集和集中处理是不收费的或收费标准定得很低，征收的超标排污费约相当于企业污水处理费用的四分之一，达不到刺激企业削减污染物排放量、治理污染源的目的；征收的排水设施使用费很难满足工程设施的日常运行和维护费用；并且没有完善的收取、交纳排污费的机制，排污费收取困难。于是污水处理厂的良好运行、投资回收、资金还贷等均没有了保证，现在很多地方的污水处理厂甚至已经出现了即使“有钱建”，也“无钱养”的局面。
　　因此，污水处理厂资金筹集方式亟待改革，要积极拓展多种形式进行城市污水厂的建设和运营。
　　第一，首先要从观念上转变，应明确树立“排污者付费，治污者收费”的观念，向排污者统一收取污水处理厂的投资费和运行费遵循“排污者付费”的原则，明确污水治理的责权利关系，对污水处理实行收费，改变过去一切都由政府包揽的状况。
　　制定污水收费政策及其标准的原则是既要考虑污水处理厂的正常运行，又要考虑建设资金回收，以利扩建、再建，同时还要兼顾排污单位的合理承担，并根据排污单位的水质和水量来确定收费标准。
　　污水处理厂的资金来源可以按照每个点源的污染排放情况收取。收取标准应综合考虑排放废水的水质及可处理性能，不应单以水量而论，或只考虑水质一、二种指标。有些废水虽然浓度不高，但可处理性能较差，应偏高收取废水处理投资费用。
　　污水处理厂的投资费和运行费的具体收取做法可以采取与自来水统一收取的方式，并明确自来水厂与污水处理厂的各自责任。
　　第二，鼓励污水处理厂集中建设，以减少投资浪费。
　　我国过去大多采取“谁污染、谁治理”的分散建设模式，每个产生污染的企业和生活区均要建一个单独的污水处理厂，这样不仅造成资金的极大浪费，而且由于各污水处理厂缺乏专门的管理人才，造成处理设施管理不善，导致处理装置出水达不到设计及排放要求。
　　随着经济水平的不断提高，我国应逐步淘汰这种分散建设模式，采取企业只进行预处理，由城市统一建设集中式或分片集中式污水处理厂的模式。采取这种方式有以下几方面好处：
　　可以节约大量建设资金。就总体投资而言，一般可节约20～30％建设资金。
　　可以节约大量运行费用。由于集中管理，可以节省80％以上人力，电费、药剂费等等均可大幅度减少。
　　可以取得更好的处理效果。很多工业废水，由于成分单一，单独处理无论采取物理还是生物方法都不能取得最佳的效果。特别是采取生物处理时，有些废水单独处理时，由于废水中某些抑制物质浓度偏高，生物活性受到抑制，甚至不能生存，但如果与其他废水混合后处理，不仅抑制物浓度降低，有时有些原抑制物质由于其互补作用，可以取得很好的去除效果。
　　可以取得更佳的环境效益。由于集中管理，可以配备少而精的专业管理人员，以确保处理系统的运行稳定，从而保证获得最好的处理效果，取得最好的环境效益。
　　第三，国家从财政上对城市污水处理厂建设给予强有力的支持。
　　在具体操作上，政府可以采取城市污水厂的“两权分离”方式，即建设权与运营权分由政府投资建设设施，工程建成后，由政府将设施委托给专业化的运营公司负责运营，实行社会化的有偿服务。运营公司在污水处理厂建成投入运行后，实行企业化管理，同其他市场经营者一样，自主经营，自负盈亏，一切运行管理均与经济挂钩，提高效率，降低成本，从而将环境、社会和经济效益统一起来。
　　政府还可以对治污企业给予直接的财政支持。
　　例如据《中国环境报》报导，作为国家环保产业基地的沈阳市，将污水厂建设、运行及管理均纳入产业化，其北部污水厂投资6亿元，日处理40万吨污水，年运行费需4000万元。沈阳市向城市居民收取排污水费（0.2元/吨），年收入1亿多元，其中4000万拨到污水厂做运行费，余下的6000多万元以配股形式拨到负责沈阳的污水厂建设的已公开上市的沈阳特种环保公司名下，其扩股后的收益全部用于新建的污水处理厂。连拨10年就是6亿多元，预计上市后可3倍增值，即可在10年里筹集到20多亿元，而这笔钱则正好是沈阳将要再建两座各为日处理50万吨的污水处理厂的投资，此外，市政府还将污水厂交给沈阳特种环保设备制造集团有限公司，由其负责运行及管理。而沈阳特种环保公司接手后，完全实行市场化和产业化管理，将其中的20万吨污水经深度处理后作为工业用水，年可节约水资源7000万吨；其余20万吨污水处理后可作为城市环境调节用水，还可为浑河下游两岸提供农田和绿化用水；污泥处理后作为农业用肥，收益颇为可观。实现了在政府优惠政策扶持下城市污水处理厂企业化运作的新模式。
　　第四，鼓励企业以BOT方式建设城市污水厂，即建设权与运营权结合的方式，由专业化的治理公司自己投资建设污染治理设施，自己负责设施的运营，实行社会化的有偿服务。
　　根据世界银行《1994年发展报告》的定义，所谓BOT（build-operate-transfer），即“兴建－经营－移交”。它是一种私营机构参与基础设施的开发和运营的方式，也是一种新型的利用私人（民营）资本进行基础设施建设的项目融资方式。其实质是一种债券与股权相混合的产权。具体作法是，由与项目有关的单位（承建商、运营商、用户）组成的财团成立一个股份组织，对项目的设计、咨询、供货和施工实行一揽子总承包，且在项目竣工后在特许权规定的期限内进行经营，向用户收取费用，以回收投资、偿还债务、赚取利润，达到特许权期限后，财团将项目无偿交给主办国或公共部门。
　　采用BOT投资方式，有利于降低工程投资，提高污水处理厂的运行管理水平和运行的稳定性，同时还能大大减轻地方政府的经济压力，另一方面还可以加快基础设施建设步伐，满足全社会对公共工程和基础设施的需求。
　　第五，支持环保企业上市融资。环保企业属于新兴产业，现有企业规模和实力有限，但环保是一个很好的概念，且环保企业不少属于高科技企业，上市后，易于筹资，可使环保在短期内迅速发展。上市同时还可以盘活企业资产，通过获得来自证券市场的资金，推动环保企业加大在城市污水厂项目上的投资力度，加速市政工程建设。
　　第六，就建设的项目向社会发行债券，筹集资金。如早已存在的电力建设债券和北京市刚刚发行的莲花小区建设债券。这种方式能较快地获得大量社会资金。

　　4. 结束语

　　城市污水厂的建设及运行关系到自然环境的维护，不可小视。其投资的巨大性决定了政府在其建设和运作过程中担当着极为重要的角色。现在应当停止以前那种国家财政从建设到运行大包大揽的不符合市场经济规律的做法。污水、污水厂都应当被作为市场中的因素加以考虑。政府应充分利用市场杠杆，通过上述多种形式吸纳社会资金、利用专业环保企业的力量来加快城市污水处理厂的建设并保证其良好运行。