洛阳市市政工程管理处改革案例分析

一步到位  彻底革新

“改革要让市长、市民、职工都高兴！”

——洛阳市市政工程管理处改革案例分析

■李智慧

2008年11月28日，由原洛阳市市政工程管理处改制而成的洛阳市政建设(集团)有限责任公司注册成立；12月26日上午，河南省建设厅和洛阳市社会各界为洛阳市政集团举行了隆重的揭牌仪式。洛阳市政处的改革，开创了我国市政行业实行“事转企”、“企改制”一步到位式改革的先例，目前是大型市政单位实行员工持股的唯一案例，也是改革实现平稳过渡的好例子。

一、辉煌的历史，沉重的包袱

洛阳市市政工程管理处是新中国成立最早的市政单位之一，创建于1954年，原系洛阳市财政全额拨款的事业单位，1987年改为市财政差额补贴的副县级事业单位。半个世纪以来，历代市政人在极端艰苦的环境中承担起了洛阳市政设施的管养重任，陆续承担起了325公里道路、190公里雨污管线的建设、养护和管理，总面积达288万平方米，使洛阳市形成了主次分明、四通八达的城市道路、管网系统。洛阳作为闻名世界的中华古都、美誉天下的牡丹花城，城区旧貌不断改观，倍受国内外游人的赞赏，背后无不凝聚着市政人的巨大奉献。

2004年，洛阳市政处刚刚度过了五十周年的喜庆。这时的市政处，承担着洛阳市127条城市道路、35座桥梁、33座涵洞、624公里排水管网、9座排水泵站等市政设施的养护、管理工作，并负责洛阳市“12319”城建服务热线中心的日常管理。
随着城市经济的发展，洛阳市政处的经营性业务品种中，市政设施养护业务中纳入了全市排水设施管养的内容，市政建设业务则从无到有，异军突起。2001年8月，市政处以大部分资产为基础，在工商部门注册成立了独立法人企业“洛阳市市政工程建设中心”。数年间，建设中心的发展后来居上，企业资质上升为市政工程施工总承包壹级，投标中标率达70%以上，承担了洛阳市年度新建道路工程1/4以上的工作量。建设中心还积极实施“走出去”的战略，先后在郑州、焦作、开封、三门峡和福建等地承揽市政工程，工程质量优良率超过80%，初步树立起了“洛阳市政”的骄人品牌。改革前夕，市政处形成了市政设施监管、市政养护和市政建设三大业务领域，其中市政建设业务(建设中心)的资产额和工作人员比例均已超过全处的80%以上，年收入超过政府财政每年拨付的养护专款的5倍以上。

但是，由于体制原因，洛阳市政处在为社会作出巨大奉献、承载无数荣誉的同时，也逐渐形成了困扰单位发展的顽疾。用市政人自己的话说，就是“比国有还国有”：

一是富余人员多。人员总数达1500多人，在职职工1000多人有事业单位身份。市政人明白，如果按照业务需要满负荷定员，600多人即可，“事业身份成了发展的负担”；

二是职能混杂。伴随洛阳城市的快速发展，市政处的职能在以往的市政设施监管、市政养护业务的基础上，逐渐发展起了市政建设业务。建设中心的崛起原本是好事，但也形成了行政执法类业务、特许业务和充分竞争类业务混杂并处的局面，给内部管理方式选择、薪酬确定等带来了很大不便，业绩考核困难，激励机制难以建立。

2003年5月，洛阳市政处被市政府列入203家改制单位之列，2005年正式启动，随即聘请北京国融大通财务顾问公司担任改革工作的咨询总顾问。

二、洛阳市政处改革的主要方式

从2005年4月正式启动，到2008年11月市政集团注册成立，洛阳市政处的改革三年始成。

回顾洛阳市政处的改革方式，包括职能二分、一步到位、员工持股、特许经营等多个层次的不同办法。

（一）职能二分

职能混杂是困扰各地市政单位发展的共性问题。其中，市政管理是由行政事业单位履行的行政执法业务，市政养护是由政府特许、企业经营的垄断性业务，市政建设则是充分竞争性的经营业务。

为了妥善解决“一个单位、两种性质、多种职能”的问题，经过市建委、市编办和咨询顾问多次研究，报请市委、市政府同意，决定对现有职能实施“二分”，即企事分离。其中，以作为事业职能的市政管理业务为基础，整合成立市政设施监管处、市政设施监察大队、城管信息受理中心(“12319”城建服务热线中心)和排水泵站管理所等机构，与建设系统的其他城管单位共同成立洛阳市城市监察管理局，对应的资产、编制、职能不变；以作为企业职能的市政建设、市政养护业务为基础，按照《公司法》规范组建洛阳市政集团，经产权交易环节，由职工共同出资、共同经营。

职能混杂是困扰市政单位发展的基本问题，“职能二分”是市政单位改革的基本方向。洛阳市政处的改革从一开始就把握住了这一重要环节。2007年6月，洛阳市机构编制委员会发布《关于市政工程管理机构实施事企分离撤销市政工程管理处成立洛阳市市政设施监管处等单位的批复》(洛市编[2007]75号)和《关于整合市建委系统城市管理单位成立洛阳市城市监察管理局等事宜的通知》(洛市编[2007]79号)两个重要文件，决定在洛阳市市政工程管理处的市政监察业务基础上整合洛阳市建委的相关科室和市环卫局，组建“洛阳市城市监察管理局”。城市监察管理局的成立，使长期影响市政处改革进程的公共服务职能安排问题得到妥善解决。

（二）一步到位

事业性质的市政单位改革，包含“事转企”和“企改制”两个重要步骤。考虑到市政处长期是事业单位，一些职工形成了“比国有还国有”的思维定势和行为方式，一开始，有人提出了先实行“事转企”、经营性资产整体改制为国有独资公司，以后国有资本伺机退出、企业改造为投资多元化的股份制企业的意见。

在解析国内公用事业改革案例的基础上，咨询顾问国融大通提出，2002年市政公用事业开始实行市场化(引入市场机制)改革之后，市政养护和市政建设等经营性业务面临着越来越大的外部竞争，“政府购买服务”将形成新的政企关系模式，洛阳市政处的改革如果拘束在国有独资的范畴，职工身份无法置换，经营机制难以转换，更重要的是政企依然不分，因政企不分导致的一系列问题和历史积弊难以解决，改革效果甚微，以后仍需二次改制。建议顺应时势，将“事转企”、企改制两步并为一步，争取一步到位。

国融大通的建议得到了市政府主要领导和建委、市政处的理解和支持。之后，在市政处召开的各类改革工作动员会、座谈会、学习会上，国融大通认真细致地帮助做职工的思想工作，逐渐获得了职工的理解。

据悉，洛阳市政处是河南省市政公用行业第一家由国有事业单位实现国有产权完全退出、一步到位改为股份制企业的单位，是国内大型市政单位实行员工持股的难得案例。

（三）员工持股

当前，我国社会经济正在发生深刻变革，社会财富在向权力集中的同时，也在加速向资本集中。市政处作为事业单位时，劳动者享受的是体制性利益分配；经营性资产改制为企业之后，如果劳动者不能同时作为所有者，就很难分享到企业发展带来的主要成果。

洛阳市政处的职工们认识到了社会变革和企业改革对自身利益的本质影响，对员工持股形成了一致意见，愿意把即将成立的市政集团建设成为老职工老有所养、青壮年职工实现自我价值的发展平台。但是，这一思路在操作环节遇到了问题——
自从2004年国资、财政部门发布《企业国有产权转让管理暂行办法》之后，进场交易逐渐成为国有产权转让必须执行的交易方式。但是，如果职工和社会资本尤其是外商在产权交易中竞价，资本分散、出资能力弱的职工如何和社会资本同台竞争呢？

通过职工合议，参与企业改制、置换身份的600多名职工们果断地团结在一起，合资参与产权转让的竞价。2008年11月10，市政处完成了产权交易鉴证及全部国有资产退出手续，职工赢得了自己企业的资产受让权。

员工持股可能存在的一个问题是：出资分散会造成企业决策效率低下、企业行为缺乏战略性，必须实行经营团队持有较大部分出资。在职工的理解和支持下，包括原部分班子成员和骨干在内的经营团队持有了半数以上的出资，并实现平稳过渡。11月22日，由全体职工共同出资组建的洛阳市政集团召开成立大会，采取按出资额记名投票方式选举产生40名股东代表；11月24日，首届股东(代表)大会召开，选举产生了集团公司第一届董事会、监事会，董事会推举原市政处处长游建中为公司董事长兼总经理，监事会推举万赞洛为监事会主席。

通过员工持股，实现广大职工的自主发展、自负其责，是真正意义上的职工妥善安置。市政处原有在岗职工中的654人成为市政集团的职工兼出资人。其他职工中，80人通过公开竞聘程序被市政设施监管处录用，160人提前退休，107人自谋职业。在自愿的基础上，全体职工都有了较好的安排。

（四）政府购买服务

市政单位从事的市政养护业务，是在地方政府的委托之下为市民提供的准公共服务项目。市政单位和政府的关系，从行政法律关系的角度理解是特许经营的关系，从民事法律关系角度理解则是“政府购买服务”的关系。洛阳市政府的领导准确地把握了政府和市政企业的双重法律关系，并提出了明确的改革要求。

市政养护是市政单位的传统业务，洛阳市政处有着从事市政养护业务的半个世纪的经验。按照改制方案，洛阳市政处原来从事市政养护业务的资产、人员将全部进入市政集团。考虑到这一现实，洛阳市政府决定授予市政集团以市政养护业务的特许经营资格。

落实了每年政府购买服务所产生的经营性收入，新生的市政集团获得了稳定的现金流，成为市政集团发展的宝贵“根据地”。对市民来说，由于市政机构脱离了财政拨款事业单位的体制制约，转型为自负盈亏的企业法人，单位的经营理念和职工的服务意识都发生了翻天覆地的变化。服务效率、服务质量提高，最大的受益者是广大市民。

三、洛阳市政处改革的几点经验

回顾洛阳市政处的改革，从改革之初社会舆论普遍认为的“改不动”，到最后“事转企”和“企改制”一步走，国有资本全部退出、员工持股，改革过程中没有发生群体性事件，实现了平稳革新。究其原因，有几点重要的经验可供参考。

（一）“上下同欲”是改革成功的基础，通过协调实现上下一体推进改革

《孙子•谋攻》曰：“知胜有五……上下同欲者胜。”政府、主管部门、班子成员和职工对改革工作达成共识，上下一体协力推进，即使人员负担重一些、财务状况困难一些，改革也会成功；相反，上下意图不一、心怀异志，则会陷于各类人事矛盾，耽误战机，改革工作或难以推行，或者被迫实行伪变，企业反而因为改革而蒙受各种有形、无形的损失。

洛阳市政处的改革，从具体工作方面，包括职工安置费用的计提、城市监察管理局的成立、市政集团的成立及特许经营、工商注册等，市委、市政府都给予了巨大支持。改革期间的几任市长对市政处的改革思路具有连续性，都认为“发展需要成本，改革也需要成本”，持续给予督促、协调。2005年改革启动之际，就委托北京国融大通财务顾问有限公司(国融大通国际财务顾问公司的前身)担任咨询顾问；2008年4月，改革工作进入关键时期，洛阳市政府成立了由市长助理张政牵头的“洛阳市市政工程管理处改革领导小组”，市政府副秘书长杨晓阳协助解决了许多关键难题；

市建委作为市政处的行业主管部门，则从改革策划、编制方案、部门协调到最终实施等全程给予无微不至的关怀，委托专门部门、专门人员帮助办理具体工作，担当了市政处在困难中推进改革的坚强后盾；团结的领导班子是落实政府改革意志的忠实执行者。洛阳市政处班子8名成员，在改革这一事关单位前途命运的问题上，始终保持一致，坚定不移地推进各项工作。改革后，原班子成员中的3人进入市政集团，2人进入城市监察局，3人另行安排；

职工工作是整体协调的重要方面。由于多种原因，很多市政公用企业形成了大部分职工支持改革、少数人员拒绝改革的现状。虽然是少数，但洛阳市政处依然慎重对待，高度负责，以务实的改革方案善待职工，以形式多样的方式引导职工参与，尤其强调尊重职工的个人意愿，确保每位职工去留自由。2008年7月23日市政处召开第四届职代会第一次会议，全体职工代表一致表决通过了包括职工安置方案在内的整体改制方案。

（二）重视转换经营机制，在改革方案设计阶段即着手为未来企业发展建立良好的制度条件

产权改革，是国有企业、事业单位改革的重要手段，通过对所有者的法律关系调整来实现政企分开、产权清晰和权责分明，使政府不再以出资人身份干预企业经营；转换经营机制，更侧重于经济学意义上的改革，并以此提高经营效率和经济效益，是改革的根本目标所在。中央对市政公用企业的改革，还有提高公共服务质量的目标要求。以产权改革为中心的法律关系调整为企业改革指出了方向，是改革工作的基础，转换经营机制则是改革的目标和落脚点。

回顾以往的改革，人们往往重视法律意义上的改革，而对更重要的但也是更细致入微、更加困难的经济学意义上的内部改革重视不够，降低了改革的效用。这方面主要表现为沿袭旧制。

沿袭原有的制度、习惯，是人们思维和行为的一种固定范式。企业改革后在内部管理方面沿袭旧制，包括沿袭原有的薪酬绩效考评制度、运营模式、内控方式乃至工作方法等，是人们的行为范式在企业管理领域的反映。作为历史的沉积物，这些“旧制”存在一些好的经验，但更多的则是沉重的历史包袱。企业改革后在内部管理方面，需要坚持扬弃的态度，借助于企业整合的手段，一方面全面传承企业的优秀基因，同时打破旧范式、甩掉旧包袱，建立和新形势相适应的新范式。

作为洛阳市政处的咨询顾问，国融大通在编制改制方案时，将改革后的企业组织结构设计、发展战略和内部改革等内容一并纳入方案，获得了批准。

（三）重视企业整合和内控制度建设

大型企业集团的管理难度比一般公司的管理难度大得多，通常表现为各子公司、分支机构各自为政，资金管理混乱，企业资源浪费严重，进而影响到经营的效率和绩效。这种现象，管理学上称之为“大企业病”。产生“大企业病”的重要原因，是企业集团的组织结构较为复杂，人员众多，业务庞杂。

洛阳市政集团成立伊始，咨询顾问国融大通建议集团公司的高层高度重视这一问题，运用企业整合之刃，从内控制度建设的高度选择合身、适用的管控模式，重点包括：

一是建立经营型的企业集团组织模型，从母子公司的产权架构层面避免误入管理型集团的窠臼；

二是选择以运营控制为主导、兼顾财务控制的管控模式，区别对待主营业务和非主营业务，待企业规模做大之后进一步转型为完全的财务型控制模式；

三是进行大刀阔斧的内设结构调整，在尊重“以运营控制为主导、兼顾财务控制的管控模式”的前提下，按照“大部制”思路进行调整，纵向管理关系强调扁平化，横向部门间的关系强调综合性，中层干部承担起更大的权力和责任。在预算管理的前提下，整体采取放权的思路。

此外，洛阳市政集团还着手建立对外具有竞争性、对内具有激励性和公平性的薪酬与绩效绩效考评制度，开始重视企业形象建设，积极培育软实力，为市政处股改之后的公共关系和实施“走出去”战略保驾护航。

（三）培育“洛阳市政”品牌，积极谋划“走出去”，是市政集团走向市场、做大做强的根本

市政单位经营的市政养护是区域性垄断业务，是市政单位改制后生存的重要“根据地”，市政建设则是企业大发展的根本所在，但属于竞争性业务。虽然洛阳市政处已经承担了全市年度新建道路工程1/4以上的工作量，但如果偏安一隅，企业将很难做强、做大。可以说，建设业务能否实现迅速而稳健的成长，是洛阳市政集团能否培育核心竞争力、做强做大，最终实现上市的关键；同时，建设业务也将是企业风险的主要来源。

早在改革之前，洛阳市政处下属的建设中心就开始实施“走出去”战略，先后在河南省内和福建等地承揽市政工程，“洛阳市政”品牌初步树立。目前，洛阳市政集团从集团总体战略安排、内控系统建设中的项目部制设计、干部队伍建设、风险管理和融资等几个不同层次，详细规划，同步实施，进一步坚定了走出去的战略信心。

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2008年12月26日，在洛阳市政集团揭牌之际，洛阳市市长郭洪昌欣然为市政集团的全体员工发来贺信。他在热烈祝贺的同时指出，“加快市政公用事业改革改制，是国家、省、市推进城市建设管理体制改革的重要决策，更是市政公用行业转换机制、加快发展的良好机遇……洛阳市市政工程管理处全体职工高标准地完成了改革改制的各项工作，走在了全省市政公用行业改革的前列”。

作者：李智慧博士
单位：国融大通国际财务顾问(北京)有限公司

编辑：全新丽