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水利工程供水价格的现状难点与未来建议

时间:2021-06-07 09:16

来源:E20供水研究中心

作者:刘保宏

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近期,国家发改委印发《关于“十四五”时期深化价格机制改革行动方案的通知》发布,其中重点提及“创新完善水利工程供水价格形成机制。建立健全有利于促进水资源节约和水利工程良性运行、与投融资体制相适应的水利工程水价形成机制。”那么,水利工程供水价格机制与城镇供水价格机制有何异同?现在有什么难点?未来怎样更好地完善?

1、为什么水利工程越来越多

目前,国内各省市都在紧锣密鼓筹划和推进众多水利工程,其背后的原因可能有:

1)城市发展扩张,人口增加,原来的水量不能满足未来的用水需要。

2)原有水源质量下降,或面临地下水限采等要求,需要引进新的水源进行置换。

3)受气候条件、地理环境、用水结构等因素影响,水量存在严重的时空不均,为保障水安全、水生态,需要建设水利工程,承担备用水源和应急水源功能,或者进行生态涵养、防洪排涝。

但无一例外的是,这些水利工程都具有投入资金大、建设周期长等特点。

2、水利工程供水价格跟城镇供水价格的主要相似之处

现在水利工程供水价格机制依据的主要是2004年国家发改委和水利部发布的《水利工程供水价格管理办法》和2006年发布的《水利工程供水定价成本监审办法》,至今已施行十五年之久,从文件中可以看出,水利工程供水价格与城镇供水价格有众多类似之处,如:

1)都采用“成本定价法”;

2)都基于“补偿成本、合理收益、公平负担”的原则制定,可根据供水成本、费用的情况适时调整;

3)采用分类定价的办法,实行定额管理等;

4)属地性明显,价格管理办法的落地需要各地方政府制定适合本地的地方政策。

3、水利工程供水价格跟城镇供水价格的不同之处

1)分类对象不同,水利工程供水价格分为农业用水和非农业用水。

2)水利工程价格指导原则中明确了“优质优价”,同时更强调根据市场供求关系的变化适时调整价格。

3)基本水价和计量水价相结合的两部制水价在水利工程供水价格上推行相对更适用。

4)更注重价格机制跟投融资体制适配性。基于水利工程不同的定位属性,如公益性、战略性、经营性等,投资主体不同,投融资方式多样。有各级政府直接投资的,也有社会资本参与投资的,也有纯粹的民间资本投资的,对应的价格管理方式有政府定价、政府指导价、供需双方协商定价等。

4、现状难点与未来需要优化之处

从当前筹建及已经运行的各类水利工程来看,难点有几个:

1)终端价格变化带来的用水需求问题。多数水利工程前期论证阶段更注重供给,对用户的用水现状,以及可能带来的用水影响预估不够,例如很多水利工程需要地方政府建设相关配套工程和供水管网,这些成本都有可能传递至终端用户用水价格,如果前期不做好整体的水价规划以解决这些投入问题,那后期就可能出现水利工程使用不充分,维护艰难、甚至晾晒的问题。

2)收费主体零散混乱,水费收缴困难。一方面在部分城市或区域,存在多龙管水现状,管理单位层级众多机制不一,管理效率低成本高,收费主体零乱分散,执行的价格标准不一的问题;另一方面,基于终端用户承受能力的考虑,部分水利工程项目的供水价格由政府承担基本水价部分,由于各地政府财政持续吃紧,水费回收问题逐渐显现,迫切需要进行价格机制改革。

3)水利工程成本监审办法需要不断更新优化。随着时代进步,原有的一些科目、数据不能及时体现行业的现状水平,也存在一些新的因素或维度要加入成本的考虑需要。如生态补偿费用与价格构成的关系等。

4)动态调整机制、评估奖惩机制还没建立起来,回报机制保障性低,不足以激励更多的社会资本参与进来。当前主要的投融资方式有两类,一类是政府通过发债等方式投资,更多针对于公益性、战略性项目。一类是社会资本参与的PPP方式,其实早在2015国家发改委和财政部、水利部就发文鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营,鼓励统筹城乡供水、实行水源工程、供排水、中水回用等一体化建设运营,社会资本当时反应积极,以粤海水务的徐州骆马湖水源地及原水管线PPP项目为代表。但之后这类项目并未持续爆发,跟上面提到的水价机制问题有很大关联。

5、对于未来的建议

1)让水利工程供水价格充分体现市场规则。供需双方以及利益相关方前期多花功夫充分沟通,明确意向价格、调整机制、水量水质,服务质量、评估机制、水费缴纳机制和方式等内容,签订框架协议后再开工;另外执行过程中,及时考虑成本、费用及供求关系的变化,动态调整,设置激励机制,体现优质优价。

2)将水利工程供水价格与农业、城镇、工业用水价格关联综合考虑。考虑国家的节水策略,终端用户、地方政府、投资主体的承受能力和可持续发展,以促进水资源节约、用水效率提升,用水结构转变和水利工程良性运行。

3)丰富创新水利工程投融资机制,探索更匹配更精细的水利工程供水价格机制。基于各项目的定位不同,服务范围不同,投资主体不同,采用的投融资方式也不同,因此需要对应不同的费用分摊制度和定价机制,这样更能体现公平负担的原则。

以上只提及到了部分,并未展开也不够全面详尽,但从以上简析却也能够进一步理解国家发改委文件中提出的建立健全与投融资体制相适应,科学核定成本、合理确定盈利水平、动态调整价格,积极推动供需双方在项目前期工作阶段签订框架协议,约定意向价格的要求。

水利工程供水价格机制的完善创新工作,任重道远,意义重大,真诚欢迎更多专业机构及专业人士与E20供水研究中心携手并肩,共同推进理论创新、数据分析、政策研究,为深化水资源改革贡献力量。


编辑:赵凡

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