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逐条划重点!实操层面再解读财政部92号文的官方解读

时间:2017-12-04 10:24

来源:中国水网

作者:汤明旺

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1月10日,财政部印发了《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)。各方高度关注,业内也有不同的解读,对其中一些核心的内容认识不一。近日,财政部专门公布了对于财办金〔2017〕92号的官方解读。从实操的角度,该解读很有针对性,还可以逐条划重点、再解读。

《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》解读

近日,财政部印发了《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号,以下简称《通知》)。就此,财政部有关负责人回答了记者提问。

一、《通知》出台的背景是什么?

自2013年底,国家大力推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式以来,经过各方面3年多的共同努力,PPP工作取得明显进展,市场环境逐步优化,项目落地不断加快,为稳增长、促改革、惠民生发挥了重要作用。但发展过程中,一些地方泛化滥用PPP、甚至借PPP变相融资等不规范操作的问题日益凸显,加大了地方政府隐性债务风险。今年以来,党中央、国务院要求将防风险放在突出重要位置,全国金融工作会议和国务院常务会议均对防控地方政府隐性债务风险,纠正PPP中的不规范行为作出了明确部署。为贯彻落实党中央、国务院决策部署,此前财政部已会同有关部门印发了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号),对借PPP变相举债融资的行为予以严禁。在此基础上,为进一步纠正PPP泛化滥用现象,我们起草了《通知》,旨在以PPP综合信息平台项目库(以下简称“项目库”)管理为抓手,进一步规范PPP项目运作,推动PPP回归创新公共服务供给机制的本源,促进PPP事业可持续发展。

【E20点评】PPP泛化滥用、地方债务风险增大,这是大背景。因此财办金〔2017〕92号的主要目的在于防止PPP异化为新的融资平台,坚决遏制隐性债务风险增量。“以PPP项目库管理为抓手,进一步规范PPP项目运作,推动PPP回归创新公共服务供给机制的本源,促进PPP事业可持续发展”,“项目库管理→规范PPP项目运作→回归本源(初心)→PPP可持续”的逻辑已清晰。

二、《通知》的主要内容是什么?

《通知》提出了规范项目库管理的三大举措:一是实行分类管理。将项目库按阶段分为储备清单和项目管理库,储备清单内的项目重点用于孵化和推介,项目管理库内的项目要接受严格监管,确保全生命周期规范运作。二是统一新项目入库标准。明确不适宜采用PPP模式实施、前期准备工作不到位、未建立按效付费机制的项目不得入库,提升入库项目质量。明确下一步政策方向,即优先支持通过PPP模式盘活存量公共资产,审慎开展政府付费项目,防止财政支出过快增长,突破财政承受能力上限。三是组织开展已入库项目集中清理。组织各地财政部门将操作不规范、实施条件不具备、信息不完善的项目清理出库,推动各地建立健全专人负责、持续跟踪、动态调整的常态化管理机制,提升项目库信息质量和管理水平。

【E20点评】三举措——分类管理、统一入库、清理出库。几个看点:和财政部PPP综合信息平台第8期季报相比分为“储备库和管理库”相比,“储备清单”更多是孵化和推介,所以比储备库的规格下降,这和加强项目库管理有关;优先支持通过PPP模式盘活存量公共资产,审慎开展政府付费项目,防止财政支出过快增长,突破财政承受能力上限,后两句话解释了对速度过快、大干快上的“刹车”动作;组织开展已入库项目集中清理,这和E20此前判断管理库不是“保险库”相一致,有进有出才是管理的关键,以便真正对各方规范操作产生约束力。

三、《通知》在加强PPP项目绩效管理方面作出了哪些具体规定?

为贯彻PPP以运营为核心、以绩效为导向的理念,推动PPP项目由重建设向重运营转变,确保项目长期稳定运行,《通知》在推动项目建立按效付费机制方面采取了以下举措:

一是要求政府付费与项目绩效考核结果挂钩,强化项目产出绩效对社会资本回报的激励约束效果,防止政府对项目各项支出承担无条件的支付义务,使PPP异化为拉长版BT。

二是要求政府承担的项目建设成本与运营成本均应根据绩效考核结果进行支付,且建设成本中参与绩效考核的部分占比不得低于30%,防止当前部分项目通过所谓“工程可用性付费”方式,以“项目竣工即应支付”的名义,提前锁定政府对建设成本的无条件支付义务,弱化项目运营绩效考核的约束力。

三是要求政府付费应在项目合作期内连续、平滑安排,防止为多上项目将财政支出责任过度后移,加剧以后年度财政支出压力、导致代际失衡,同时也防止将财政支出责任集中前移,使社会资本快速回收大部分投资从而可以实现早期退出。

【E20点评】 “以运营为核心、以绩效为导向”,推动PPP项目由重建设向重运营转变,怎么强调都不为过。“30%” 防止当前部分项目通过所谓“工程可用性付费”方式,以“项目竣工即应支付”的名义,提前锁定政府对建设成本的无条件支付义务,弱化项目运营绩效考核的约束力,如此一来,“可用性付费+少量运维付费”模式的PPP项目入库的可能性小了、在库项目被清理的概率大了。“政府付费应在项目合作期内连续、平滑安排”这条,有咨询公司读懂了一半“防止将财政支出责任集中前移,使社会资本快速回收大部分投资从而可以实现早期退出”,即禁止前高后低;另一半很重要,“防止为多上项目将财政支出责任过度后移,加剧以后年度财政支出压力、导致代际失衡”,实际上是堵住部分项目为规避10%红线,把支出责任作出“前低后高”的情形。四川近期出台的财承文件规定“PPP项目年度支出应进行动态累加累减,个别年度支出最高峰值超出承受能力的市县,应通过年度间平滑调整予以解决”可能会是需要再研究。

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编辑:程彩云

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