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突破瓶颈:PPP助力环保产业发展

时间:2016-07-25 11:50

来源:全联环境商会

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自2014年年初首次出现于财政预算报告中,PPP模式进入了发展的快车道。政府在过去的几年中释放出大批PPP项目,但粗放的项目设置让敏感的社会资本望而却步。PPP模式遭遇瓶颈的根本,在于制度环境未能与经济需求相匹配,政府违约、融资难、定位模糊、参与度低等亟待解决的顽疾。在业界看来,PPP项目的有序推进和切实保障需要的是一个通盘的政策包。环保企业也面临着新的挑战:融资能力、综合治理能力、政府协调能力。政府、社会资本以及其他各环节的参与方,都需要时间学习成长,以配合PPP模式的发展。

由全国工商联环境商会主办的“2016中国环保产业高峰论坛”,就“突破瓶颈:PPP助力环保产业发展”这一话题展开深入探讨。

主持人:

傅 涛 环境商会常务副会长、E20环境平台首席合伙人

对话嘉宾:

韩 斌 财政部PPP中心副主任

周宏春 国务院发展研究中心社会发展研究部室主任

邝 诺 北排集团副总经理

张仲华 启迪桑德CEO

金永祥 大岳咨询有限公司总经理

主持人:

环境商会常务副会长、E20环境平台首席合伙人 傅 涛

以下内容根据现场速记整理,未经发言人审阅

PPP成就了一大批优秀的环境公司,PPP已经跟我们宏观形势、行政体制改革、财税体制改革、投融资体制改革、社会参与的改革都已经密切交织在一起了,它的难度虽然很大,但是还是要往前走。

PPP本身是政府和社会资本的伙伴关系,因为政府的行政体制改革,以及政治体制改革都在进行之中,财税、行政还没有明确,这个是有风险的,我们又要往前走,我们只能按照大概的方向,我们不知道路在哪里,这是PPP的现状。

其实PPP已经不仅仅是我们政府和社会企业之间的关系了,掺杂着很多大资本都在进入。伙伴中有第三者的出现,而且第三者的力量还很强,比如国开行,我们就变成专业运营机构了。

在这个环境下自强是根本,既然研究不出甲方是什么样的,就研究自己,把自己的专业做好,做出品牌和价值,不管“嫁”给谁,不管”娶”谁都是有价值的。本质上这个行业正在走向自己自强的时代。

并不是说不做PPP就没有办法做环保产业了。环保产业有很大的空间,这是我们扩展新服务的触角,很多领域我们擅长做市政污水、工业废水、垃圾焚烧已经很擅长了,要进入新的领域要借助PPP。PPP是产业的盟军,但是是交集的关系,共同激荡一些智慧。

现在环境商会成立了PPP专委会,由我负责召集专委会,希望关注PPP的企业可以加入到我们新成立的PPP专委会。

财政部PPP中心副主任 韩斌

我们一开始一定要打牢制度基础,完善法律框架,让大家有制度的保障,有政策的支持。因为信用问题需要长期才能建立,不可能立竿见影,而是形成一套规范,划了准则,但是不表示所有的人都按这个去做,这个只能靠时间检验,通过市场的力量,优胜劣汰,对企业也好,对政府也好,都会形成相互的促进作用,最后形成共融、共享。说起来容易,实践当中需要大家努力。

从中介机构来说,有三点想法,第一行业确实要规范,要专业,才能得到认可,但是要做到规范和专业也需要过程,大家都有一个学习的过程,不能封闭。有一两家做的最好,永远是这一两家做,这样就不是一个行业了。先入行的可能看到自己的回报,从高水平向中水平,甚至向更低的水平,这应该是合理的预期。进入的企业多,大家学习能力增强之后,尤其对简单的项目设计,项目咨询工作可能都做的情况下,平均回报肯定下降。但这并不表示领先的机构就没有优势,以环保为例,以跨领域的项目发展,对复杂性的,有前瞻性的,有挑战性的项目,经验的积累有利于先发机构。

想规范行业市场,确实对政府的能力也是一个挑战,任何市场的发展也离不开发展,政府在PPP工作当中,既是属于客户,既是服务的需求者,同时也是社会管理者,怎么把自己定位好,怎么提高自己的专业能力,很好配合这个市场,服务这个市场发展非常重要。我们也在加强培训,不光是技术上、业务上,更多的是信用,共享理念上,怎么整体提升政府方面的能力。

关于PPP项目外部性,外部经济很强的模式,大家做过的都知道,论证PPP适用性的时候,都有物有所值的论证,目前的论证大家考虑更多的是全生命周期的成本,但是对外部经济考虑的确实不多,越来越多的声音正在呼吁,我们在实践中也看到了,这个也是存在的,下一步完善物有所值考量PPP模式的真正贡献的时候,这块应该考虑进来。

PPP肯定不是我们的目的,只是一种手段。从微观层面来说,它要实现物有所值,最直观的是解决融资问题,它不仅仅是一种融资方式。为什么能提到国家战略这个高度?作为目的来说有三个层面,从全局层面,是促进多领域改革的牵引式的改革措施,从经济角度是促进经济稳增长的一种手段,从财政管理角度它也是推动财政体制改革的很重要的措施。

PPP本身是一个很重要的改革举措,是一个手段,不是为了做PPP而做PPP,如果达不到这个目的,PPP也不是所有项目很好的选择。对企业来说确实是一个机遇,是目前很多参与PPP企业由过去参与BT,项目前期建设,这些建筑商开始扩展出来的产业链,从建筑商向运营商扩展,成为综合服务商。作为产业企业,逐步向产融结合发展,除了建设运营,参与融资,提供建设基金。产融结合也是很好的方向。

我觉得对企业来说,在充分了解PPP发展积极作用的基础上,确实应该看到它提供很好的机会。

国务院发展研究中心社会发展研究部室主任 周宏春

其实中国在环境领域早就已经开始用BOT、BOO等这种形式了。原来主要是企业层次操作,现在把政府、企业、社会融合起来,要形成商业模式,核心是解决投资回报问题。

我们要考虑系统设计,现在中央正在推绿色供应链,我想我要用智慧基础设施,智慧的含义就是前端的资源配置要优化,包括财政资金,包括基础设施,包括使用开发。比如说我们环保系统垃圾处理、VOCs和土壤治理,这些资源需要一个平台进行配置,这个平台包括政府、企业,政府是提供资金服务的一小块,政府的投资取之于民,用之于民,规范行为、制定法律等一系列制度安排,这是政府的作用。这其中的核心是企业应该如何配置资源,如何使用资源。比如说垃圾填埋场产生天然气,国内许多企业都希望发电,但是中国缺的是气,能不能搞天然气的汽车。需要我们在智慧化上考虑如何把不同的项目进行整合,产生新的盈利点,从而获得更好的投资回报。

盈利模式的讨论是非常重要的,我推行的理念是共享经济,当然需要资源配置,需要有效需求,其中企业是主体,企业化运营很重要。PPP能不能发展,能不能可持续发展,需要新的理念,新的运营模式,新的商业模式。

北排集团副总经理 邝诺

随着国有企业改革力度不断加强,北京排水集团作为首都的国有企业,也开始尝试走入市场,在国内、海外尝试做了一些项目,站在企业的角度,站在曾经参与过PPP商业模式项目的社会投资人的角度,分享一下我自己的想法。

我们以PPP的方式参与了一些项目,政府跟社会投资人的合作,短的有15年合作期,长的有30年合作期。目前整个模式处于初期,我们参与的并不是太多,还无法在现有的案例中进行评价。这种合作就像一场婚姻,在合作过程中,可以分为事前、事中、事后这三段。

所谓事前,要想成就一场合作,各级中央政府的大政方针是非常重要的。双方要多进行互相了解,而不是简单的只依据地方财政有多少钱或这届班子、人大的要求。20年、30年前我们就在做基础设施合作,现在我们做50万吨体量的污水厂肯定没问题。之前参观的一家瑞典MBR工艺的污水处理厂,那个是全地下的污水处理厂,利用山洞建设。

不说投资,不说后续的商业模式,就谈我们的技术储备,应对目前中央政府对日益恶劣的环境,日益严格的环境的检测、考核、评比、督查,目前整个国家的方式要远远强于或者严于10、20年前,要给社会投资人,给像北排这样有一些专业背景,或者专业背景搞运营出身的企业参与这种项目有一点时间,或者有相对的时间,这个是很重要的。

事中,政府企业应加强沟通和互相支持。在有些项目的执行层面,在商业合同的推进过程中或多或少有一些与合同相出入的变化。原因可能有不得已而为之的因素,我们非常理解,但是双方合作契约美好的初衷不能有过多实质性的变化,否则不利于双方持续有效的合作。

事后,目前大家基本上不谈事后,可能时候还没有到,因为绝大部分是建设期。我个人认为,PPP模式只是我们国家环境建设发展当期我们采取的一种手段,是在国家层面的一种手段,但是它仅仅是手段,它是治理环境,治理环境污染的重要手段之一,最终环境是不是改善了,当地的民生是不是改善了,当地的综合经济是不是得到改善了?如何考量?而这个考量如何和社会投资人挂钩?流域化治理、环境化治理远远不是这个概念,我觉得不能简单把我们作为外来社会投资人,至少我们搞环境治理的社会投资人。希望我们各方共同努力,尽最大的努力,成就合作。

启迪桑德CEO 张仲华

启迪桑德的发展轨迹是从固废方面做BOT和BT项目起家的,在这个行业做了很长时间,到今天已经发展很大了。这两年在战略上一直做一些调整,这些调整是和国家在环保领域的一些政策改变,我们对公共服务的特许经营,运用特许经营的方式向社会资本开放,还有我们今天谈的PPP。

按照国家政策我们也在调整自己公司的政策,以前主要做固废的项目,现在往下游和上游,两边扩展,进入环卫领域。环卫领域是现在特许经营非常火的市场,我们已经做了很多案例。把整个固废领域的全价值链做全了,从垃圾清扫、垃圾回收、垃圾转运,到后面固废的湿垃圾和干垃圾分离,把有用的东西拿出来再生再制造,然后填埋、发酵,把固废全产业链全覆盖了。

如果从环卫项目的特许经营当成广义PPP项目来看,我们做了将近200个项目,接近200亿,这是环卫,是前端。后端我们在基础建设也有一部分,广义的有上百个。我们深刻感觉到,在国家PPP大政策的推动下,我们是受益的。

过程中我们碰到一些困惑,PPP是一个新的东西,政府的相关机构在设计,或者在整个运营过程中专业性提高。很多项目的边界是不清楚的,很模糊。第二在项目的设计和实施中,文件的设计,专业性提高。由于政府找的专家部门专业性不够产生误差,反复沟通,从政府层面可以做的更加专业。

所谓的法律风险,能不能一如既往走下去,特别是政府管理层面的轮换,前一任和下一任是不是认账。我们在实际运营项目中已经碰到过这种情况了,需要花时间和精力协调和沟通,产生很多矛盾。

最后一个就是政府长期的支付能力。

大岳咨询有限公司总经理 金永祥

大岳咨询公司是专门做PPP咨询的机构,我们对中国的PPP比较了解,从1994年到现在20多年的时间,我们完成了600多个项目,目前执行的合同也有三四百个,加起来有上千个,这些项目覆盖了我们国家除了西藏以外所有的地区。

我想谈三点内容,第一点,我们国家现在大规模的来推PPP项目,什么因素能增加成功率,降低失败的风险。现在政府在推PPP项目的力度越来越大,热情越来越高。从原来的第一批示范项目30个,第二批选择206个,现在在推第三批,额度已经过10万亿了。

PPP在高速发展。如此高速的发展怎样保证成功?这个是实现国家战略的基本保障,如果PPP项目都做散了,我估计让PPP在整个国家经济活动发挥作用也很难,可能会伤害大家的积极性。怎么样才能成功呢?前几天在国家发改委我谈了一个观点,PPP的成功不在于地方,要改革,要解决改革中的问题。

我们做的PPP项目,最大的风险就是新启动的项目重复原来的老路,继续交学费,继续走弯路。随着我们推出的项目不断增多,风险在快速积累,一个新的PPP项目应该能够吸收以前项目的经验和教训。另外,要用专业的办法解决专业的问题,新问题不断出现,新问题不能用拍脑袋的办法解决,需要有专业的视角和专业的思路解决这个问题,这是一个辅助性的,能使PPP经验不断积累,这样PPP才能成功。我觉得这不仅仅在中国,在国外也是这样,都是靠经验教训相互借鉴,才能使它成功。

第二点,中介机构的作用。咨询公司发挥的作用就是在承载着其他项目的经验和教训,应用到新的项目里来,把现有的行业成果,能在项目里得到应用。第二个作用就是专业化,用专业化的办法去解决PPP项目遇到的各种问题。既考虑到政府的情况,又考虑到社会的情况,使双方能够对接。

第三点,咨询公司应该怎么发展?首先得承认咨询公司的专业性,要承认咨询公司需要研究,在这种情况下需要总结历史上的经验和教训,需要有强大的后台支撑,也需要买各种各样的设备,也需要参加各种各样的国际会议,这样水平才会提高。我觉得PPP咨询公司也需要有规模,我们必须要成为有规模的咨询公司,这样对政府的作用才是最大的。管理好了大的咨询公司了,一大批的项目还是很有保障的。


编辑:张伟

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