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刘敬霞:环境绩效合同参考文本及服务模式全解读

时间:2016-04-01 15:59

来源:中国水网

作者:张伟整理

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环境绩效合同服务模式,是环境综合服务领域的一种商业模式,指合同双方以环境质量的持续改善为目标,以合同形式约定双方的环境服务效果关系,并按经考核的环保成效支付服务费用的合作方式。京都律师事务所高级合伙人资深PPP、证券、并购法律专家刘敬霞在2016(第十四届)水业战略论坛上,现场介绍并发布环境绩效服务合同参考文本及编制指南1.0版本。刘敬霞认为,以环境绩效服务合同模式和PPP模式实施的项目都是通过效果驱动的,需要环境领域各类主体,包括资本、环境产业的企业,甚至咨询公司,包括律师事务所,都要围绕绩效进行专业领域的创新。资本虽然是撬动PPP项目和环境服务项目的核心因素,归根结蒂还要依赖技术和管理,金融资本+产业智本可能是达成效果的最佳组合。

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以下内容根据现场发言整理,未经发言人审阅:

环境绩效服务合同是环境绩效合同服务模式的落地路径和措施。

首先从政府的规范性文件来讲,它通过三个文件来源构成了演化过程。6年前,环保部科技司的课题中提出,应该通过合同环境服务的模式,对环境治理的绩效进行考核。在2011年4月环保部在《环境系统促进环境产业发展的指导意见》当中首先提出了合同环境服务的概念;在2014年12月,国务院办公厅在《关于推行环境污染第三方治理的意见》当中又提出了采用环境绩效合同服务的方式引入第三方治理,环境绩效合同服务模式首次进入了国务院的文件;2015年12月,环保部办公厅《关于推荐第五批环境服务业试点项目的通知》当中提出环境绩效合同服务模式是四类试点项目之一,政府的目标是通过引入环境绩效合同服务的模式能探索建立依效付费机制和效益共享机制。

另一方面是民间力量推动。在2010年的时候,傅涛老师提出了环境综合服务业概念,随后,我们在中国通用成立相应的小组做多次的交流探讨,当时倡导政府基于环境保护的需求,追求环境改善的效果目标,从而与具有环境综合服务能力的环境服务商用签订合同的方式提供综合性的解决方案和系统服务。基于政府与民间合力推动打下的良好基础,从而成就了今天的课题。 

环境绩效合同服务模式的界定 

环境绩效合同服务模式是环境综合服务领域的一种商业模式,指合同双方以环境质量的持续改善为目标,用合同的形式约定双方的环境服务效果关系,并按照经过考核的环保成效支付费用。

环境绩效服务合同模式,适用范围包括以下几个方面:污水处理项目,污泥处理处置项目,垃圾处理项目,生态修复项目,区域环境综合整治项目,废物资源综合利用项目以及工业污染第三方治理项目。每个项目都有自己的特点和边界,正因为特点不一样,所以我们在做项目的过程中,必须找到一个靶子,把合同的逻辑关系准确表达下去。于是,我们以区域水环境综合整治项目为例来做参考写的文本。这个参考文本,具体适用的时候,可以根据项目实际情况进行调整。

环境绩效服务项目,根据其经济特性有三类,一是经营性项目,有明确的收费基础,由使用者付费,收费能够覆盖项目的投资成本和收益的项目。比如说工业领域的第三方治理,因为主体是企业,是有具体的付费者。第二是准经营性项目,有一定的收费基础,但是收费不足以覆盖全部的投资成本和收益,同时需要政府进行可行性缺口补助,或者用其他资源进行补偿的项目,比如垃圾焚烧发电项目,有一定的收入。第三是非经营性项目,指公益性项目,缺乏使用者付费的基础,主要依靠政府付费回收投资成本获得项目的收益。比如说黑臭水体治理项目。以上对应的也是环境绩效服务项目的三种投资回报来源。

环境绩效合同服务模式最终载体是环境绩效服务合同,必须有法律依据。环境绩效合同是无名合同,因此需要根据项目情况量身定制。环境绩效服务合同主要的法律依据首先是合同法,在环境领域,要考虑环境保护法,如果对水领域的项目,要考虑水污染防治法和水污染防治法的实施细则,以及水法和水十条。从政府做主体的角度来说,首先要考虑程序,国务院发的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》,以及《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》,还有财政部和发改委制定的一些规定,另外从更高的法律位阶来讲还有政府采购法和实施条例、招投标法和实施条例。还有一些其他的规范性文件也是法律依据。

环境服务商招选机制,首先倡导竞争机制,不能一对一直接签约,要履行一个程序,方式共有五个,分别为:有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购。

环境绩效服务合同要落地,首先要考虑跟谁签合同。对于环境绩效合同的主体甲方,如果是政府的项目,就是政府的主管部门,如现在的特许经营管理办法和PPP办法当中的实施机构。第三方治理的工业污染,通常指有污染减排责任的企业。乙方也分不同情况,有的情况环境服务商会设立项目公司,有的情况环境服务商因为项目体量比较小,环境服务商可能自己做。

 环境绩效服务合同,涉及的范围非常广,它还是多元主体的项目,因此,需要根据合同的主体和合同的法律关系进行合同的结构设计。环境绩效服务合同是一个体系,不是单一的合同能够解决。合同结构的设计主要有两类。一类是两级结构,这种情况下,操作方式就是政府和中标环境服务商草签合同,项目公司设立以后,由项目公司概括承接中标环境服务商的权利和义务,把合同接过来。项目公司为了履行环境绩效服务合同,要提供融资、设计、施工、监理,还有设备、货物,还有其他服务,与供应商签订合同。另一类是三级结构。现在许多合同把政府、中标的环境服务商和项目公司三方都放在一个合同里,合同不能达到项目公司与中标的环境服务商风险隔离的目的,导致主体间关系混乱。政府通过招标或者采购方式,确定了环境服务商,要签合同,这个合同主是要明确出资责任和融资支持的责任,还要有对项目公司技术和管理的支持。这个合同主要约定这些内容。在项目公司设立以后,由政府的主管部门和项目公司再签订环境绩效服务合同,这跟过去做BOT项目的时候会有一个特许经营协议,还有一个服务协议,结构一样。第三级结构和前面的两级结构中项目公司与供应商签的相同。

 环境绩效服务合同,针对的项目类型可以分两大类。一类是存量项目,一类是新建和改扩建项目。存量项目,从项目运营开始做起,偏重于绩效,运营绩效的服务。新建和改扩建的项目,根据项目的情况,有的情况下项目投资方或者项目公司拥有产权,有的情况只有运营的权利和义务,这种情况下就不拥有项目的产权。有的项目要移交,有的项目不需要移交。以BOT项目为例,这种模式的投资,实际上BOT是带融资的。现在政府把环境服务商链条延伸,包括设计,甚至延伸到更往前一些的项目前期工作,从项目基础条件的调查,以及项目方案的设计,都包括在内。通常情况下,项目并不是都是经典的模型,可以加以灵活组合。

点击环境绩效服务合同参考文本及编制指南1.0版本可以下载原文

 环境绩效服务合同的四点要素

环境绩效服务合同我们要关注四点因素,即:第一我们为什么样的环境服务,第二我们提供什么样的服务,第三绩效到底怎么设立,怎么考核,第四就是围绕收费机制设计。

围绕4个核心因素,合同当中至少要包括以下主要关键的内容:第一个就是服务范围,这个指物理和空间概念的范围。服务范围有的情况是非常模糊的,首先我们要把物理和空间的服务范围确定在合同当中;第二个方面在服务范围内,要有环境的现状描述,比如说黑臭水体,包括流域河道治理,我们是多长的河,两边包括什么,对它的现状要做完善的描述,因为这个跟绩效目标和绩效指标直接挂钩,包括污染负荷;第三对合作期限加以约定,因为合同是有期的,不是无期限的;第四对政府的需求要加以描述,同时对提供的服务内容,主要从污染控制、减排、包括整治方案和整治措施方面加以约定;第五项目投资来源和资产权属。有的项目要全部投资,有的项目不投资,还要约定投资的项目是否有产权,大量的项目政府都是把土地无偿给你使用,没有土地权属,地面建筑是没有办法得到房产证的。第六环境服务的目标与绩效指标体系。环境服务的目标是什么,包括绩效指标体系怎么设计。第七投资怎么回收,收益怎么得到,之所以讲到收费机制,因为是多范围,多个主体,这种情况下,政府必须有协调机制,合同对政府的保障措施要加以约定。另外,要有一般合同的其他通用内容等。 

环境绩效指标如何设定

对环境绩效指标是围绕环境绩效目标来的,要以合同形式加以约定,如分几个阶段和期限设定达到的目标。绩效指标是一个体系,只是包括四个指标体系,第一是环境设施运行效果指标;第二方面就是环境质量的改善指标,质量改善是最重要的指标,包括现在大家看到的黑臭水体的问题;第三是公众满意度指标,这个必须参加到环境绩效服务合同当中;第四要有长效机制建设指标,比如环境服务商建立的环境绩效持续改善制度体系、保障设施全生命周期运行的措施。环境服务商运营设施过程当中,要建立相应的制度,要从常态化的角度去考虑。

设定绩效指标目的是考核,所以考核要有监测,要有绩效和监测的报告系统。绩效指标的考核程序与方法也需要设定,依效付费标准要做明确约定,达到60分怎么付费,80分怎么付费。环境绩效考核还是一个激励机制,目前,我们考虑更多的是处罚机制,奖励往往很难得到,尤其是收益性奖励很难得到的。

环境绩效合同服务模式中,收费机制是一个非常核心的机制,核心原则是依效付费。具体收费方式上,有两种收费方式,一是一部制收费,现在大量的项目是一部制收费,这里面把投资和建设的费用,与运营维护的费用全部放在一起考核支付。二是对有建设内容的项目来讲,采用两部制收费,首先设施建起来以后,只要能够竣工验收通过并具备可用性,政府首先要对工程建设投资用一定的方式加以确认,直接进行考核,而且这个工程可用性费用,通常情况下确定以后,在整个合同期限内不做调整。第二是运营维护绩效指标和对应的运维绩效服务费,这个可以在合同当中约定,在运营期根据单价和调价公式进行调整。

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环境绩效服务合同的模式和PPP模式存在重合的关系,也有差异。 

环境绩效服务合同的模式,实际上和PPP模式存在重合的关系。但它们之间也有差异,差异表现在,第一,合同主体不完全相同,环境绩效服务合同当中,主体(甲方)既可以是政府,也可以是企业,但是PPP合同当中,甲方不能是企业。合作期限也不一样,财政部有明确的规定,PPP项目不少于10年不长于30年,环境绩效服务合同可以适当灵活。

 无论是以环境绩效合同服务模式实施的项目,还是以PPP模式实施的项目,它的发展趋势都是效果驱动。这就需要环境领域各类主体,包括资本、环境产业的企业,甚至咨询公司,包括律师事务所,都要围绕绩效进行专业领域和能力的创新。资本虽然是撬动PPP项目和环境服务项目的核心因素,说到效果还得依赖技术和管理。我认为金融资本+产业智本可能是达成效果的最佳组合。

以下附刘敬霞律师演讲PPT原文:

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编辑:陈丹丹

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