厂管网一体化“按效付费”八大挑战及应对策略

挑战五：存量合同机制滞后，改革衔接推进受阻

（一）挑战解析

当前推行厂网一体化按效付费改革时，区域内普遍留存大量BOT、TOT、委托运营等存量污水运维合同，此类合同依据传统按量付费模式签订，未嵌入进水浓度、管网运维、污染物削减及绩效奖惩等按效付费核心条款。新旧两套规则并行冲突，涉及多方利益博弈，成为全域落地按效付费的突出堵点。

第一，存量合同结算条款固化，协商变更阻力巨大。存量特许经营及委托运营合同剩余年限较长，修改须甲乙双方完全协商一致。原运营企业收益完全依托吨水处理费，新增管网管护及进水浓度考核后责任大幅增加，若配套收益补偿不足将直接压缩利润，故多数企业拒绝调整或提出大幅上调水价、增加固定服务费等诉求，与财政核定标准存在较大差距。若无法达成补充协议，区域内将形成二元割裂格局。

第二，过渡期双重考核、双轨结算并行，运维主体缺乏清晰执行标准。存量合同完成修订前，主管部门为推进改革同步采用按效付费全套指标开展月度考核，但结算仍沿用原合同方式。企业配合管网整治、提升进水浓度导致处理水量下降，却无法享受浓度达标类绩效奖励；遭遇工业排污或管网混排引发出水短时超标时，既要承担按效付费扣罚，原合同又无成本补偿条款。双向约束而单向无激励，运营单位无所适从，最终消极应对管网提质工作。

第三，存量合同普遍缺失管网运维权责，厂网一体目标难以落地。多数早期存量合同仅界定厂区内部处理设施管护义务，未覆盖市政主干、街巷及小区配套管网运维内容。推行一体化统筹管理后，主管部门要求运营企业统一承接全链条管护，但原合同无对应经费与考核约定。企业要么拒绝无偿新增工作，要么被动承接后大幅缩减清淤修复投入，导致前端管网病害持续累积，污水收集率及进水浓度等核心指标难以达标，厂网一体化改革流于形式。

案例：华北某县级市4座污水厂均签订BOT存量合同，剩余运营期限6至10年，执行1.3至1.7元/吨按量付费。原合同仅约束出水达标，未约定管网运维及进水浓度考核条款。2025年推行按效付费，主管部门计划签订补充协议新增全域考核条款，4家运营企业集体反对，其中两家提出水价需提升至2.5元/吨方愿配合协商，谈判就此停滞8个月。过渡期内，主管部门同步实施新考核，某厂连续两月进水浓度不达标被扣8万元绩效，企业以原合同无相关约定为由拒绝扣款抵扣。同时，全部企业均拒绝承接市政支管运维，前端雨污混接及管网淤积问题无人整治，全域厂网一体化按效付费改革陷入停滞。

（二）应对策略

依据存量合同剩余期限实行分类差异化衔接，通过补充协议实现梯度过渡考核，增设管网运维专项补贴，同步搭建常态化争议协调机制，平衡原有契约权益与按效付费改革要求。

1. 按合同剩余期限分类制定衔接方案，降低协商阻力。剩余5年以内的短期项目，直接签订完整补充协议，分步提升考核权重：前6个月管网及进水浓度指标权重为20%，6至12个月提升至30%，期满全面执行完整按效付费奖惩规则。剩余5年以上的中长期BOT、TOT项目，先期不改动原按量计价核心收益条款，单独增设财政单列绩效奖励资金池，过渡期前12个月只设正向奖励、不实施绩效扣罚；过渡期运行顺畅后，重新签订一体化付费合同，最大限度规避企业抵触情绪。

2. 建立过渡期梯度考核与双轨独立结算制度。考核实行循序渐进模式，前期以出水达标及厂区运维为核心，进水浓度及管网指标仅作参考不参与奖惩；半年至一年逐步提高管网提质类指标权重，仅发放达标奖励；满一年后实施奖惩并行。所有绩效奖励由财政专项经费单独发放，不占用原有付费资金，保障企业基础经营收益不受改革冲击。

3. 标准化约定过渡期管网运维权责与专项补贴。存量合同无管网管护条款的，在补充协议中明确一体化运维范围，依据管网长度及病害程度核定专项运维补贴。管网运维考核不达标仅扣减专项补贴，不影响原有污水处理基础收益。全年管网整治达标的，额外发放补贴总额10%的专项奖励，激励企业主动落实前端管网管护。

4. 搭建月度联合协调小组，及时化解合同衔接争议。由住建、财政、第三方造价机构及运营企业组建常态化协调专班，每月集中处理合同修订、考核分歧及费用结算等实操问题；协商无法达成一致时启用第三方专业仲裁机制。同步常态化开展政策宣讲，清晰告知过渡期收益保障及梯度改革安排，消除企业对利润压缩的担忧，提升配合意愿。

挑战六：绩效奖惩执行失衡，激励约束作用弱化

（一）挑战解析

绩效奖惩是厂网一体化按效付费管控运维质量的核心抓手，制度设计初衷在于依靠"优效多奖、低效扣罚"形成硬性约束，倒逼运营主体主动开展管网整治、工艺优化及污水提质。但各地落地过程中普遍存在奖惩执行弹性过大、标准不一、兑付失衡及监督缺位等突出问题，导致考核规则形同虚设，激励约束作用大幅弱化，长期消磨运营企业提质增效的主观能动性。

编辑： 赵凡